市場經濟條件下的檔案法制建設

如何結合市場經濟特點加強檔案法制建設, 使檔案事業更好地為市場經濟服務, 是值得認真研究的重要課題。

( 1 ) 在檔案立法與執法中應注意吸取市場經濟法制原理中的合理部分

在市場經濟法律中, 普遍遵循的原則是效益原則、公平原則、安全原則, 這些原則對于檔案立法和執法也是適用的。

所謂效益原則, 即指應保障活動當事人可以獲得績效和盈利,同時也規定了整個市場經營活動的簡便有效。檔案立法中借鑒這一原則, 可以規定各項檔案工作活動應達到何種目標, 可以獲得什么績效; 各類檔案機構應對社會作出什么貢獻, 產生哪些社會效益和經濟效益?？傊?/span>, 通過檔案法律條款, 可以看出檔案工作目標和檔案事業對社會所作的貢獻。這與計劃經濟時代僅將檔案工作當做公益活動, 完全不管其是否有效益, 將檔案整過來整過去, 產生大量重復浪費和無效勞動, 甚至使檔案受到損毀或丟失, 也不會受到法律的制裁完全不同。

所謂公平原則是指法律在市場活動中保護當事人彼此地位平等、公平交易。檔案執法中借鑒這一原則, 就是堅持檔案法律面前人人平等, 不因某些權勢特殊而拒不執行《檔案法》。

所謂安全原則, 是指國家必須嚴格管理與監督市場經濟活動,以確保社會和國家的自身利益。這一原則的借鑒價值, 在于通過檔案立法, 制定檔案信息安全保護條款, 維護國家檔案的完整與安全, 保障各類機構及公民在檔案方面的合法權益。

( 2 ) 檔案法制建設應正確處理市場經濟條件下各類檔案的歸屬與流向

在計劃經濟條件下, 各檔案機構人員“ 干多干少一個樣, 干好干壞一個樣, 干與不干一個樣”。提供利用檔案基本上是無償的, 檔案工作中的知識產權問題不突出, 各類檔案按行政區域簡單歸類, 其歸屬與流向都不存在多大矛盾。而在市場經濟條件下, 技術成果可以成為商品, 市場經濟的競爭性要求檔案機構和人員也應按市場經濟規律辦事。雖然檔案界不像生產企業等營利性部門那樣存在激烈的競爭活動, 但檔案機構必須樹立起競爭意識, 因為檔案工作中存在著知識產權問題, 檔案信息可以成為商品, 這些就意味著經濟效益、社會效益和權益保護。同時, 在市場經濟條件下, 檔案機構應以成績求地位, 以服務求發展, 坐等上門、閉館自守的生存方式和服務態度與現實社會是不相適應的, 是不可能發展的。所以在檔案特別是科技檔案、城建檔案、商業秘密檔案等進館問題上就存在歸屬與流向的問題, 存在搶檔案資源的問題。例如, 綜合性檔案館往往會不遺余力收集各種門類、各種載體的檔案, 以使其門類齊全, 專業檔案館的檔案卻因此殘缺不全; 作為科技、城建、商業、企業等專業或部門檔案機構來說, 為了保持專業或部門特色,不愿將專業檔案移交給綜合性檔案館; 不少中小型企業、專業部門檔案館為了查檔便利, 不愿將檔案交給上一級專業檔案館; 在企業破產、兼并、轉讓等活動中, 許多檔案的歸屬與流向不明確, 致使許多重要檔案成為私有或丟失, 這都與檔案法規沒有明確規定或執法不嚴密切相關。因此, 加強檔案法制建設, 更必須在立法中明確各類檔案的歸屬與流向, 明確各檔案機構接受檔案的側重點。還可以制定相應的協調條款, 使專業特色檔案一式幾份, 分別保存于不同檔案機構。

( 3 ) 借鑒國外發達國家檔案立法經驗并促使我國檔案法制同國際接軌

世界各國非常重視檔案立法, 集中表現在檔案的安全保管、開放利用、檔案工作管理原則、檔案機構職責、檔案縮微的法律效用等方面。最近十多年來, 一些國家和一些國際組織主要集中在對電子文件、電子檔案、計算機記錄等方面進行立法, 已經取得了一定的成果。如1985 年聯合國國際貿易法委員會制定了《計算機記錄的法律價值》, 對電子文件進行法律規定; 1993 年美國聯邦法院制定的法律中, 提出了政府必須保存重要的計算機文件, 隨意毀掉電子文件是違法行為等規定, 美國聯邦區級法院認可電子郵件的法律效力, 認為打印郵來的電子郵件具有證據價值, 采用“ 雙套制”的方案保存電子檔案; 聯合國教科文組織和國際檔案理事會制定的《文件與檔案管理規則》( Records and Archives Management Program,即RAMP) 中也制定了公民利用檔案的自由權、政府檔案與文件的保密等法規。還有一些發達國家對新型檔案的管理與利用進行了立法。

我國目前對此類檔案立法尚處于研究階段, 正式立法很少, 與各種檔案機構大量出現的新的實際問題存在很大的矛盾, 實際工作中無法可依的現象仍然存在。我們一方面應積極研究和制定電子文件、電子檔案方面的法律, 同時應了解電子文件、電子檔案等有關國際法則, 與其達成共識, 與國際檔案法規慣例接軌, 力爭使各類新型檔案得到安全保管和合理利用。

( 4 ) 抓緊重要檔案法規的制定, 形成有中國特色的現代檔案法規體系

我國的檔案法規體系已經初步建立起來, 特別是近幾年在地方檔案法規建設上已經取得了較大成績, 自1995 年至1999 年, 已有22 個省級和4 個計劃單列市或副省級市通過了地方性檔案法規。以前制定的檔案法規中有些內容顯得陳舊過時, 有些與市場經濟聯系不緊, 有些過于原則抽象, 操作性不強。因此, 在檔案立法中,應特別注意結合中國特色的檔案事業現實與發展趨勢。

第一, 應加強對國家和社會有重要價值的非國有檔案的立法,包括外資企業、私有企業、集體所有和個人所有檔案。我國社會主義市場經濟條件下, 檔案的所有權、檔案資產、私人檔案管理與利用等方面, 既與計劃經濟條件下不同, 又與國外不同。因為我國社會主義市場經濟是多種所有制經濟共同發展的多元化格局, 所以檔案所有制結構也發生了相應的變化, 變得比計劃經濟時代更為復雜, 既有國家所有的檔案, 又有集體所有、個人所有的檔案, 管理好各種所有制下形成的檔案, 是在市場經濟形勢下出現的有待解決的新情況、新問題, 必須通過檔案立法加以解決。與國外不同, 國外的私人檔案占很大成分, 而我國以國有檔案為主。這些都要求我國檔案立法必須結合我國現階段的特色制定。在過去的檔案立法中, 對國有檔案規定得較詳細, 但對國有資產產權變動時的檔案處置以及外資企業、個體私營企業、集體企業的檔案、檔案資產等問題的規定不夠詳細, 《中華人民共和國檔案法》第3 章第10 條作了規定, 但沒有相關配套的檔案法規, 范圍不夠具體明確, 有些是空白, 應根據非國有檔案的特點, 從其對國家和社會的作用方面加強立法, 并引導所有者自覺管理好這類檔案。

第二, 加強專業及部門檔案的立法。專業及部門檔案的立法相對于一般檔案和地方檔案來說, 顯得較薄弱。由于專業及部門檔案的特殊性, 必須針對專業、部門工作特點制定配套的檔案法規。城建、科技等類檔案做得較好, 例如, 城建部門配合《中華人民共和國建筑法》的頒布實施, 制定了《建設工程質量管理條例》, 這對于確保建設工程質量, 加強建設工程項目檔案管理都具有十分重要的作用。但是其他專業部門檔案法規多是空白或不完善, 還須加強制定。

第三, 檔案立法中應強調檔案行政管理機構的宏觀管理作用,削弱微觀管理內容。因為, 在市場經濟條件下, 黨政部門都要精簡機構與人員, 對企業不能統得過死, 應抓宏觀控制, 放手讓企業搞活。作為檔案行政部門來講, 也應注意由以微觀業務管理轉向以宏觀依法監督為主, 減少行政管理層次。

第四, 針對我國檔案機構數量大、設備落后、人員素質較低的現狀, 在檔案立法上應增加提高檔案工作人員素質的條款, 提出具體的要求。

第五, 由于檔案部門整體管理與開發利用檔案信息的水平相對落后, 應加大檔案管理與信息開放利用以及涉及到檔案信息公開的法律規定, 應改變計劃經濟時代形成的封鎖信息和妨礙信息傳播的許多觀念與做法, 《檔案法》除了規定檔案保密條款之外, 還應制定檔案信息公開、解密等條款。

第六, 適應現代新技術環境與知識經濟發展的需要, 對現代技術型、知識型、電子式等新型檔案應制定新的法規。電子檔案的發展已成為時代發展的潮流, 檔案立法必須適應這一變化。目前, 我國對電子檔案的立法嚴重落后于電子檔案發展的客觀需求。因此,必須加緊對電子檔案的法律地位、電子檔案的管理及利用等方面進行立法。

第七, 隨著檔案所有制形式的多元化, 以及公民向國家檔案機構捐贈、寄存檔案數量的增多, 檔案工作與知識產權的關系更為密切。因此, 檔案立法中還應加強檔案工作中知識產權保護方面的內容, 注意與知識產權法的銜接。

第八, 應對入世要求, 加強檔案法制建設。我國加入WTO,這對我國檔案事業的發展既是機遇, 也是挑戰。檔案法制建設如何應對入世, 是各級檔案行政管理部門亟待解決的問題。諸如如何根據WTO 規定, 增強檔案事業管理政策的透明度。WTO 要求各成員國所有與貿易有關的或影響貿易的法律、法規、規章和政策措施都必須公開, 檔案部門如何按照WTO 的市場準入制度, 制定與之相適應的檔案法律、法規、規章和政策措施等問題, 都是檔案法制建設的重要內容。

總之, 應結合中國特色、中國現實及今后發展趨勢, 完善檔案法規體系。

( 5 ) 加強檔案執法力度

由于我國檔案部門歷來偏重政治性、機要性, 許多工作是通過行政命令手段完成的, 檔案行政執法機制不健全, 對依法管理檔案事業比較陌生, 致使檔案的丟失、損毀、不按時移交等問題時有發生; 檔案事業發展不平衡, 有些地區或專業部門的檔案事業建設沒有納入國民經濟和社會發展計劃; 檔案基礎設施落后, 管理水平較低, 檔案開放與利用方面的法規未能切實按《檔案法》要求執行;過度保密和隨意公開兩種傾向同時存在, 影響了檔案的安全保管與合理利用; 加之不少執法人員素質差、水平低、不依法辦事, 許多檔案法規至今仍為一紙空文。

因此, 加強檔案法制建設僅有完善的檔案法規體系是遠遠不夠的, 還必須加大執法力度, 采取有力措施, 從加強檔案法規研究、加強執法監督機制、提高執法人員素質等全方位著手, 認真貫徹實施各項檔案法規, 使檔案工作領域真正形成有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的局面。