網絡環境下的檔案法制建設

1 計算機網絡與檔案法制建設概述

( 1 ) 網絡環境對檔案法制建設的影響

21 世紀是一個以網絡為依托的信息時代, 計算機網絡又是通常所說的“ 三網” ( 電信網絡、有線電視網絡、計算機網絡) 的核心。本章所說的網絡環境特指計算機網絡環境。如今, 以世界上最大的互聯網———因特網( Internet) 為代表的計算機網絡迅猛發展。從20 世紀90 年代開始, 網絡走進了我國, 根據2003 年7 月中國互聯網信息中心發布的第12 次《中國互聯網發展狀況統計報告》,我國上網的計算機數已達2 572 萬, 上網用戶數6 800萬。我們的生活越來越離不開網絡, 網絡正在不斷地改變人類的生活, 大量潛在的檔案用戶出現在網上。因此, 檔案工作也相應地經歷著網絡帶來的實際變革。

網絡的普及直接帶來了檔案信息網絡化。檔案信息網絡化是檔案法制化的科技動力。檔案信息網絡化是以先進的計算機、通信網絡技術和多媒體技術為依托, 將檔案信息資源轉化為數字式代碼存儲于特殊載體上, 在計算機網絡中傳遞。網絡化檔案信息在其載體形態、表現方式、與載體的結合方式等方面與傳統的檔案信息相比有著很大的區別, 具有對網絡系統的依賴性、與載體之間的可分離性、內容的可變性和技術的不穩定性等特點。這些特點開始產生了新的問題, 即網絡化檔案信息對系統的依賴性使它的可靠性不能獨立于計算機之外, 信息的原始性受到了質疑; 信息與載體的可分離性使信息隨時面臨著被修改、盜竊甚至銷毀的危險, 被修改、刪除后甚至不留任何痕跡; 信息的可變性使人們有條件對電信號轉換環節進行主觀干預, 對信息進行修改、拆拼和重新編輯, 使再現的信息與原始信息在內容、性質、形式上不同; 技術的不穩定性易由于信息丟失或程序失靈而導致信息無法再現。這就使檔案法制化成為檔案信息網絡化的內在要求。基于傳統現實環境而建立起來的現行的檔案法律制度在互聯網上開始面臨挑戰, 為了保證檔案信息資源的共享和檔案網絡建設工作的順利進行, 確保檔案網絡建設的開放性、系統性和安全性, 與檔案信息網絡建設配套的法制工作應當盡快跟上, 網絡環境為檔案法制建設提供了一個急需進一步開創的領域。

( 2 ) 加強網絡環境下檔案法制建設的意義

法制是一個國家的立法、司法、守法和法律執行的所有規則和制度。作為社會的調節機制, 法制與社會發展水平應該是相適應的, 其基本發展趨勢與社會發展同步, 從比較簡單的模式發展為更為復雜的模式。通過法律手段來管理作為國家事務和文化事業重要組成部分的檔案事業, 這也是依法治國方略的重要組成部分。社會進步到網絡時代, 傳統的檔案法制體系已經漸漸無法適應檔案管理的新需要, 網絡環境給檔案事業管理增加了新的內容, 也為檔案法制建設增加了新的課題。網絡環境下的檔案法制建設是國家信息法律建設的重要組成部分, 是保證電子政務系統正常運轉的重要環節。具體來說可以歸納為以下三個方面:

① 做好網絡環境下的檔案法制建設是對國家信息化建設的重要貢獻

檔案信息網絡是全國信息網絡的重要組成部分, 依法管理網絡環境下的檔案信息資源是檔案工作自身的需要, 也是國家信息化形勢發展的需要。

② 加強網絡環境下的檔案法制建設能夠為辦公自動化建設及日常檔案管理提供法律保證

目前文書檔案工作還沒有真正實現網絡化, 但是各檔案部門都在緊鑼密鼓地為數字檔案館的建設做準備或試點, 小范圍的檔案信息網已經鋪開, 現代化的文檔工作已經粗具規模, 法制工作跟蹤到文檔工作的每個階段, 既可以為今天的管理提供保證, 又可以為今后的檔案工作積累經驗。

③ 加強網絡環境下的檔案法制建設能夠為數字檔案館的建設保駕護航

在數字檔案館的建設中涉及大量的法制問題: 檔案信息資源共享需要法律保證, 網絡環境中傳輸的各種新型檔案的真實性、憑證性、安全性也需要法律保證。沒有法律保證, 數字檔案館的建設始終只能是設想, 無法為人們提供可信、可靠的服務。

總之, 加強網絡環境下的檔案法制建設, 對檔案事業在網絡時代的持續健康發展, 保證新型檔案的齊全、完整和安全, 為廣大用戶提供良好的利用服務有著重要的意義。

( 3 ) 網絡環境下檔案法制建設的現狀

目前, 傳統檔案管理系統法制建設已經取得了不少成就, 而網絡環境下的檔案法制建設卻剛剛起步, 網絡環境對檔案界來說屬于較新的領域, 不管在理論上還是實踐上都屬于探索階段。現階段檔案界大多援引國家相關的信息法律作為執法依據, 如《中華人民共和國計算機軟件保護條例》、《中華人民共和國計算機軟件著作權登記辦法》、《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《中華人民共和國互聯網信息服務管理辦法》等, 還沒有真正屬于檔案部門自己的信息網絡法律。目前大多只有一些相關的行業標準有一定的針對性, 如《歸檔文件整理規則》、《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》, 沒有專門的適應檔案信息網絡發展需要的行業法規, 我國的檔案法制建設對信息網絡的反應還不夠及時。檔案法制的不完善主要體現在以下幾方面:

① 檔案信息網絡立法體系未建立起來

我國的檔案信息網絡法規體系的建設仍處于初級階段, 存在著許多不完善的地方。現有的《檔案法》和檔案法實施辦法以及各省、市、自治區的地方性檔案管理條例都缺乏與信息網絡環境相適應的條款。

② 網絡環境下的檔案法制觀念落后

社會檔案法制觀念, 尤其是網絡環境下的檔案法制觀念還比較落后。不少用戶對傳統檔案法制尚且還沒有充分地領會, 更不用說網絡環境下的檔案法制了; 就是檔案專業人員對它的認識和研究也不夠深入。

③ 檔案執法環境有待改善

首先, 檔案執法形式單一, 對現代信息網絡的認識和利用不夠充分, 執法力度不夠。其次, 檔案執法者的素質不高, 需要進行知識更新以適應網絡環境下的檔案執法。再次, 網絡環境下的檔案執法活動未開展。政府上網工程從1999 年至今已經多年, 其他政府部門如公安、工商、稅務、海關等早已實現了電子政務、網上執法。檔案部門在這方面始終比較落后。電子文件的網上邏輯歸檔雖然已經開始進行, 國家行業標準《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》對此作了相應的規定。但是這種網上歸檔并未全面鋪開,如果檔案系統在網絡環境中能真正做到有法可依、依法治檔, 電子文件網上實時的邏輯歸檔及網上執法是可以實現的。

目前, 在基層檔案管理工作中, 還存在著各式各樣的違法行為, 如不按有關安全規定保管信息網絡中的檔案, 不按規定移交應當進館的檔案等; 執法檢查的方式比較簡單, 缺少明確可行的操作方式, 如果沒有切實的改進, 必然會嚴重削弱檔案行政執法的效果。所以, 網絡環境下的檔案法制建設的形勢是相當嚴峻的。

2 網絡環境對檔案法制建設基本內容的影響與對策

網絡環境下的檔案法制建設的內容包括立法、執法、守法、檔案法律監督等方面。在依法治國思想指導下, 檔案部門必須通過逐步健全法制, 樹立法律權威, 加強網絡安全保障體系建設, 充分運用法律手段, 保障各類軟件開發和信息采集者的合法權益。要強化網絡檔案行政執法的作用, 要建立法律保障機制, 完善執法體制,健全執法機構, 做到依法決策, 依法行政, 依法管理。依法治檔,依法管檔, 是網絡時代法制社會中檔案事業發展的必然趨勢。

網絡環境對檔案法制建設的基本內容有一定的影響。下面分別討論網絡環境對立法、執法、法律監督、守法教育等方面的影響及對策。

( 1 ) 網絡環境對檔案立法的影響及對策

我國網絡環境下的檔案立法非常薄弱, 大多掛靠在相關的法律法規中, 檔案部門不僅沒有對它們進行專門立法, 連其他檔案法規中也極少見到相適應的補充規定。所以, 新技術的采用必將引起檔案立法工作的又一次繁榮。檔案界可以借鑒國外及相關行業的立法經驗, 對可能產生的新的法律事實作出預見, 并以法律法規的形式確定下來, 使檔案行政管理有更明確的法規依據, 增強法律法規的可操作性。總的來講, 網絡環境下的檔案立法主要有兩種做法。

① 對現有的檔案法律法規進行修訂

就檔案系統來講, 主要是對《中華人民共和國檔案法》的修訂。要由國家檔案局組織有關的法律專家, 全面考慮各方面的關系, 再進行修訂。此外, 也要建議相關部門對與檔案信息網絡有關的一些法律法規進行修訂, 如《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國著作權法》等, 也應當相應地對與網絡環境相關的內容進行修改或補充。

② 制定新的網絡檔案法律法規

隨著數字檔案館建設的不斷深入, 對《檔案法》的修訂也可能不能滿足形勢發展的需要, 這時就有必要制定新的網絡檔案法律法規, 當然這要視具體情況而定。如果需要, 可由相關主管部門先制定部門規章, 必要時, 由國務院發布行政法規, 待條件成熟時,再按程序上升為法律。各部門在制定部門規章時, 應該注意與現有的信息法律之間的協調, 以免造成互相沖突或脫節。同時由于網上檔案利用是全球性的, 所以還要注意我國的立法要與國際接軌, 在適合中國的國情、不失我國原則的前提下, 盡量向國際上相關的信息法律靠攏。在探索立法的對策時, 不管是修改舊法還是制定新法都要遵循檔案工作的基本原則, 需要注意以下幾個問題:

一是完善檔案公開制度。網絡給人們利用檔案提供了方便, 但也給檔案的劃控工作提出了較高的要求, 制度的完善是至關重要的, 從立法上給予強有力的保障, 有利于檔案信息網絡的良性運轉。

二是完善檔案信息網絡的安全制度。對檔案網站及其職責作明確的規定, 正式確立電子文件的法律地位, 從立法上保障檔案內容的真實完整及密件的保密。

三是完善網上檔案的知識產權保護制度。不僅在《檔案法》中要作出有關規定, 同時也要在著作權法、專利法、商標法上作出配套規定。

四是完善網上檔案利用法律制度。應對檔案網站及檔案網站用戶的權利義務作出明確詳細的規定。例如, 從檔案內容服務上講,檔案網站有義務提供真實的檔案內容服務, 而檔案用戶則有權得到真實的檔案信息服務, 如果發現因檔案網站主觀行為的差錯造成檔案信息內容失實, 應當追究檔案網站的法律責任; 又如, 從個人隱私上講, 檔案網站有作出隱私權主頁明示的義務, 同時要嚴格遵守與用戶的約定, 檔案網上用戶則擁有個人隱私權, 如果檔案網站違反約定導致用戶的個人隱私受到不應有的損害, 應當追究檔案網站的法律責任; 再如, 從用戶利用行為來講, 檔案網站有權對用戶的網上行為作出法律允許的限制, 用戶也有自覺保護國家檔案的義務, 任何檔案網站的非法入侵都將受到法律的嚴懲。

( 2 ) 網絡環境對檔案執法的影響及對策

檔案行政執法是檔案行政管理部門在法律明示授權的范圍內,基于行政目的, 依據有關法律、法規而作出的一定的具體行政行為。由于人們知識結構、自身經驗及利益傾向的不同, 對同一法律條款往往有目的或無目的地持不同理解, 這勢必造成法律條款歧異性放大。加之權力具有侵犯性和腐蝕性的一面, 而檔案行政執法又是行政強制性和權威性的象征, 如不注意, 也會產生諸多弊端。網絡環境會給檔案行政管理帶來新的執法方式, 電子政務屬于每個機關, 檔案部門應當也不例外。檔案信息網絡化為依法治檔提供了應有的技術手段, 有了這個有利條件, 就要利用它為用戶提供更好的服務, 同時探索網上檔案執法的新方法。

網絡環境對檔案執法的影響主要有兩個方面。

① 檔案執法手段相對便捷

網絡有利于檔案執法者對檔案運轉的全過程進行有效的實時監控, 從文件的歸檔到網上檔案利用, 針對檔案的每一個行為都將在執法者的注視下進行, 非常便捷, 一旦發現違法行為, 可以及時阻止, 并追究有關當事人的法律責任。

② 檔案執法難度相應增加

網絡檔案執法不免需要熟知網絡知識和必要的操作技能, 檔案執法內容的技術性增強, 難度增加, 這就對執法人員的網絡技術提出了較高的要求, 如果沒有這方面的知識, 就無法對一些隱性的檔案違法行為作出判斷, 從而導致國家檔案信息資源受損。例如, 如果無法認清非法侵入檔案網站的黑客行為, 檔案網站就將完全在黑客的掌握之中。即使認識到黑客行為, 若無法判斷黑客從何而來,仍舊無法追究其法律責任。所以網絡環境下檔案執法隊伍的網絡知識素質需要有大幅度的提高, 尤其是要引進計算機專業人才,或者有他們的協助。

在推進網上檔案執法工作的過程中, 還需要注意三個對策:

一是保證網上檔案執法的力度。目前全國絕大多數的省市級檔案館都有了自己的網站, 雖然數字檔案館還在建設中, 但很多檔案館已經開始將自己的館藏目錄一批批地上網, 網上檔案檢索系統也在不斷完善, 隨著檔案館網站與用戶在網上交流的增加, 相關的法律問題也相伴而生。因此要加強網上檔案執法力度, 提高執法水平。檔案行政機關要正視自己手中的權力, 網上執法雖然便捷, 卻也容易削弱其權威性, 執法人員對在檔案信息網絡中發現或檢查出的問題要嚴格依法處理, 不要以為網上執法只是對著計算機瞟瞟、看看, 而使檔案行政執法變成業務指導。

二是加強與相關行業的執法合作。如在信息服務方面加強與信息領域的圖書館、情報機構的合作, 在檔案知識產權方面加強與法律領域的知識產權組織, 尤其是版權組織的合作。如英國的LACA( Libraries and Archives Copyright Alliance) 、歐洲的EBLIDA ( EuropeanBureau of Library, Information and documentation Association) 就是幾個行業的聯盟。

三是不斷提高執法人員的知識水平。網上檔案執法人員的知識水平要隨時更新, 與時俱進。網絡知識日新月異, 如果沒有高水平的執法隊伍, 根本談不上嚴格執法, 所以執法人員的培訓, 優秀人才的引進都是當務之急。檔案部門要有一套完善的執法隊伍培養方案, 保證執法者的素質優良, 技術過硬。

( 3 ) 網絡環境對檔案法律監督的影響及對策

健全的法制離開公開的監督就容易偏離方向。在開展網上檔案行政執法工作的同時, 行政執法監督也必須緊跟而上。有法不依,執法不嚴, 違法不究會嚴重地損害法律的尊嚴, 使立法的宗旨難以實現。要完善監督機制, 加強法制監管機構。網絡環境下, 行政執法監督的渠道會更加順暢。國家監督和社會監督兩條線可以并駕齊驅。國家監督包括國家權力機關的監督、人民群眾的監督以及新聞輿論的監督。有了網絡, 這方方面面的監督同樣可以在網上進行,檔案行政執法將更加透明公開。長期以來, 人們對行政執法監督的認識, 同其實際上應當發揮的作用之間還存在很大的差距, 在網絡環境下, 這種差距將逐漸縮小, 行政執法監督機制將發揮其應有的作用。

國家要鼓勵各種形式的網上法律監督, 各國家權力機關、司法機關和行政機關內部, 人民政協、民主黨派、新聞媒體的網站, 以及檔案網站自身都要設置互動區, 給監督者提出意見的空間, 發動全民的力量加強網上檔案法制建設。必要時可以給予適當的行政獎勵。

( 4 ) 網絡環境對檔案守法教育的影響及對策

從公民守法教育的角度講, 進行網絡檔案法制教育, 加強公民的守法意識是當前檔案法制教育工作的重心之一。檔案部門要充分利用信息網絡的便利對公民進行網上利用檔案的教育, 使公民真正知法、懂法、守法。

守法教育主要是對網上檔案管理涉及的一些法律基礎知識的宣傳, 包括檔案法及相關的信息網絡法律。通過網絡檔案法制教育,不僅可以加強公民的守法意識, 也有助于提高他們的信息倫理道德水平。這是每個檔案管理人員的工作職責, 也是依法治檔的工作要求。

網絡環境下檔案法制教育的形式可以突破傳統的教育模式, 如通過檔案網站的FAQ ( Frequently Asked Questions) , 即“ 常見問題解答”、用戶教育欄目, 也可以通過留言板、電子郵件、聊天室等有網站主持人參加的互動欄目, 多方面地進行用戶教育。