檔案法制環(huán)境

1 檔案法制環(huán)境概述

檔案法制, 經(jīng)過十余年的不斷發(fā)展, 已經(jīng)形成了以檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案法規(guī)監(jiān)督等主體要素為框架構(gòu)建的一個相對完整的系統(tǒng), 這個系統(tǒng)功能的發(fā)揮不僅取決于系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的規(guī)范與科學(xué), 而且還受制于這個系統(tǒng)工作的外部環(huán)境。

環(huán)境, “ 它由系統(tǒng)所處于中的外部因素所構(gòu)成” 。世界著名系統(tǒng)論者貝塔朗菲指出: “ 系統(tǒng)的定義可以確定為處于一定的相互關(guān)系中并為環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各組成部分的總體。” 如果把檔案法制視為一個系統(tǒng), 則與這個系統(tǒng)中互為關(guān)系的檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案法規(guī)監(jiān)督等系統(tǒng)要件發(fā)生直接或間接聯(lián)系的一切要素與條件均為檔案法制環(huán)境。陳明友先生認為, 檔案法制環(huán)境主要有社會的政治環(huán)境、法制環(huán)境、教育環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境等。

( 1 ) 政治環(huán)境

政治環(huán)境主要是指黨和國家在社會政治生活中形成的政治體制、政治原則、政治制度, 以及體現(xiàn)政治方向的一系列重大方針政策和與其他社會組織形成的政治關(guān)系等。政治環(huán)境對法制工作的影響是直接的、多方面的。好的政治環(huán)境與法制建設(shè)相互依存, 相互促進, 相互保障, 從而形成一個良好的政治體制; 不利的政治環(huán)境則會制約、阻礙法制建設(shè)的發(fā)展, 使政治與發(fā)展相互抵觸, 相互對立, 相互分離, 從而降低法制尊嚴, 削弱法制權(quán)威, 使法制失去應(yīng)有的效力。檔案法制與社會政治環(huán)境關(guān)系的二重性莫不如此。過去, 我國政治生活中形成的那種高度集中的政治體制, 無論是對國家整體法制建設(shè)還是對行業(yè)的具體法制工作, 都有著諸多不利的因素, 主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象, 權(quán)力過分集中的現(xiàn)象, 家長制現(xiàn)象, 干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。這些弊端的存在, 使法制工作出現(xiàn)權(quán)大于法, 以言代法等嚴重問題, 而檔案行業(yè)則一度無法可依。黨的十三大以后, 為建設(shè)和完善真正的社會主義政治體制, 我國還進一步完善了人民代表大會制度, 進一步完善了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度, 逐步實現(xiàn)了民主制度化、法律化。黨的十三大新黨章中制定了“ 黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動” 的重要原則。這種民主政治的建立和完善, 一方面為法制建設(shè)提供了一個良好的政治環(huán)境, 另一方面又使加強法制建設(shè)成了新的政治環(huán)境下的必然要求。在這樣的形勢下, 鄧小平同志指出, 搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手, 只有一手是不行的。所謂兩手, 即一手抓建設(shè), 一手抓法制。這種從改革的高度, 從民主建設(shè)的高度, 從實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的高度來改善與法制建設(shè)有著密切聯(lián)系的政治環(huán)境, 無疑對國家法制建設(shè)是一個巨大的促進, 也無疑是對檔案法制建設(shè)政治環(huán)境的一個全面改善。在這種政治環(huán)境中, 檔案法律不僅得到了建立, 而且得到了進一步修改完善, 依法治檔的秩序正在全面形成, 且在進一步發(fā)展強化。

( 2 ) 法制環(huán)境

所謂法制環(huán)境是指直接或間接制約檔案法制的國家法制方針、法制原則、法制制度、法制體系及其法制秩序等一切法制方面的因素與條件。從國家法制整體來說, 檔案法制也是國家法制建設(shè)的一個重要組成部分, 但在國家法制這個大系統(tǒng)中, 構(gòu)成我國法律體系的各個部門法律及其相關(guān)的地方法規(guī)等, 一個個要素于其自身而言, 也是一個個相對獨立的單個子系統(tǒng), 這些子系統(tǒng)各自作為一個聯(lián)系影響的要素, 組成作用于檔案法制系統(tǒng)的外部因素總體時, 則又形成了一個相對的法制環(huán)境, 即檔案法制系統(tǒng)的國家法制環(huán)境。

國家法制這個多層的復(fù)雜的環(huán)境, 對處于其中的檔案法制來說, 其影響也是多方面的。首先是國家法制方針、法制原則、法制制度等, 直接決定制約著檔案法制的體系、原則、方向等。其次是構(gòu)成國家法律體系的各部門法律中的有關(guān)內(nèi)容也影響著檔案法制的具體效果。目前, 至少有十多部法律的部分相關(guān)內(nèi)容與檔案法制有著密切的聯(lián)系, 不但在立法方面要受到憲法及其有關(guān)法制部門監(jiān)督, 而且在執(zhí)法過程中或執(zhí)法范圍、或執(zhí)法對象、或執(zhí)法程序等都要與其他法律法規(guī)發(fā)生不同程度、不同方面的交叉聯(lián)系, 或積極協(xié)調(diào)、或條塊牽扯。如《檔案法》修改后, 行政處罰權(quán)力發(fā)生了變化, 其原因之一, 就是因為檔案法制工作還受到其他行政部門及其相關(guān)法規(guī)的制約, 加大檔案部門的行政處罰權(quán)力是克服這些制約因素負面影響的一次相應(yīng)調(diào)整。再次是國家法制層遞化的建設(shè)管理形式, 對檔案法制也有著全面、深入的影響, 國家法制對地方法規(guī)體系從宏觀上列入管理范圍, 并對其建立與否, 完善與否進行監(jiān)督管理, 就不會出現(xiàn)地方法規(guī)建設(shè)長期的大范圍的滯后現(xiàn)象。任何一部法律規(guī)范都是概括的, 千變?nèi)f化的具體事物不可能包羅無遺。我國幾十個部門法律的制定, 對憲法這個根本大法而言, 是其內(nèi)容的一次部門化、具體化, 而部門法律則同樣需要地方法規(guī)因地制宜地進一步地方化、詳細化。近幾年來, 之所以出現(xiàn)檔案法制效果的地方性差別, 其原因之一就是因為地方檔案法規(guī)建立與完善的程度不同, 國家法制環(huán)境對地方法制工作影響的程度不同而已。

( 3 ) 教育環(huán)境

“ 加強法制重要的是要進行教育, 根本問題是教育人。” 加強教育是加強檔案法制建設(shè)的客觀要求。究其執(zhí)法主體而言, 法制工作者不經(jīng)過教育, 要把檔案法制搞好那是空話。不難想象, 一個法盲在法制工作中不是亂執(zhí)法, 就是難執(zhí)法, 無論何種行為和結(jié)果都與依法治檔大相徑庭。就其法制客體中的人來說, 能在良好的法制教育環(huán)境中受到啟迪感染, 知曉檔案法規(guī), 明確法律責任與違法行為界限等, 就可以少犯法、不犯法, 甚至成為群眾監(jiān)督中的一員。檔案法制的教育環(huán)境由提高檔案法制活動主客體素質(zhì)有關(guān)的一切教育條件與因素構(gòu)成。主要包括檔案法規(guī)教育、法制理論知識教育、檔案法制工作能力的培養(yǎng)教育和這些教育自身理論的研討教育等方面的教育條件與因素。這些教育中的機構(gòu)組織、師資配備、書刊教材乃至于教育教學(xué)的理論方法、結(jié)構(gòu)形式、體系構(gòu)成等, 都是直接或間接影響教育質(zhì)量的重要因素。科學(xué)地認識和揭示法制教育環(huán)境對檔案法制建設(shè)的影響和作用, 從而不斷改善環(huán)境條件, 不斷提高法制教育水平, 不斷提高人的素質(zhì), 檔案法制狀況也將不斷出現(xiàn)新的改觀。

( 4 ) 經(jīng)濟環(huán)境

檔案法制的經(jīng)濟環(huán)境, 是指影響檔案法制具體工作的各種經(jīng)濟物質(zhì)條件和組織要素等。任何一項活動如處于無序的組織狀態(tài)中,可以說這項活動的組織環(huán)境是不理想的。同樣, 法制工作沒有一個健全的組織機構(gòu), 在決策、部署、指揮等方面也都將受到嚴重影響。檔案法制工作除受到組織因素的影響外, 還要受到經(jīng)濟物質(zhì)基礎(chǔ)條件的影響。一部再好的法律, 沒有必要的經(jīng)濟條件保證實施,就形成不了調(diào)整社會關(guān)系這個意義上的法制效果。即使是具體的法制工作, 一旦缺少必要的經(jīng)濟物質(zhì)條件, 不是陷入困境, 就是只能做點表面文章, 而需要一定經(jīng)濟物質(zhì)予以保障的一些法制宣傳教育、法制調(diào)查研究、違法案件查處等, 都會在“ 赤手空拳” 的“ 戲法” 表演中, 失去應(yīng)有的效果。特別是遇到重大案件查處或可能出現(xiàn)的行政復(fù)議等情況時, 沒有一個務(wù)實的管理機構(gòu), 沒有一個對簿公堂的實力隊伍, 沒有必要的經(jīng)濟物質(zhì)條件, 其工作任務(wù)是不可能完成的。

( 5 ) 監(jiān)督環(huán)境

法律監(jiān)督是實現(xiàn)法制化的重要條件, 是維護法制統(tǒng)一與尊嚴的重要措施, 其環(huán)境好壞, 關(guān)系重大。如果監(jiān)督機制不全, 監(jiān)督范圍不廣, 監(jiān)督措施不力等, 就難以形成一個良好的監(jiān)督環(huán)境, 促進不了法律實施。檔案法制的監(jiān)督環(huán)境就是指影響檔案法制實現(xiàn)的一切有關(guān)監(jiān)督的條件因素。既有國家法律監(jiān)督體系中的構(gòu)成因素, 也有影響監(jiān)督的社會民主意識和社會檔案法制意識等相關(guān)因素。近幾年來, 我國社會監(jiān)督意識隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展有了進一步提高,社會檔案法制意識也得到了一定程度上的強化。在國家監(jiān)督和社會監(jiān)督系統(tǒng)中各種監(jiān)督主體也日益顯示出自己的監(jiān)督力量, 特別是國家監(jiān)督中, 各級人大這些權(quán)力機關(guān)和各級行政機關(guān)的監(jiān)督檢查, 有力地促進了檔案法制建設(shè)。同時我們還看到, 在社會監(jiān)督中, 黨對監(jiān)督工作的參與、領(lǐng)導(dǎo), 常常表現(xiàn)出先鋒模范作用。各級政協(xié)組織、社會輿論部門等也可以以不同形式, 從不同途徑參與監(jiān)督, 為檔案法制建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2 檔案法制環(huán)境問題分析

不可否認, 我國檔案法制的外部環(huán)境十余年來有了明顯的改善, 政治體制的改革, 民主法制建設(shè)的加強, 教育培訓(xùn)體系的完善以及經(jīng)濟物質(zhì)條件的不斷改觀等, 都越來越有利于檔案法制建設(shè)的發(fā)展。但是, 一些不利于檔案法制系統(tǒng)健康發(fā)展的環(huán)境因素也依然存在, 陳明友先生總結(jié)為以下幾個方面:

( 1 ) 法制環(huán)境中的困區(qū)

如前所述, 我國檔案法制建設(shè)如何, 除了取決于自身系統(tǒng)要素外, 在很大程度上還受著社會環(huán)境的影響。影響檔案法制的不利環(huán)境因素之一是社會法制意識淡薄。產(chǎn)生這種現(xiàn)象有歷史的、社會的根源, 有人治的“ 權(quán)大于法” 的根源, 法制意識淡薄由來已久,非一朝一夕可徹底改變。尤其是社會檔案法制意識不強, 使檔案法制的社會地位始終得不到應(yīng)有的重視, 甚至在檔案部門也有為數(shù)不少的人認為《檔案法》是一部軟法, 強制力不強, 從而對檔案法制系統(tǒng)內(nèi)部建設(shè)信心不足, 使檔案法制時常處于困窘狀態(tài)。從社會法制建設(shè)的管理方面說, 也存在著一些不利因素。一是對行業(yè)、地方立法的管理促進不力, 許多地方法規(guī)千呼萬喚出不來, 面對行業(yè)、地方檔案管理中的特殊問題和一部提綱挈領(lǐng)的《檔案法》, 總有“ 網(wǎng)目大, 魚體小” 的困惑, 一網(wǎng)難以打盡的疏漏之處得不到全面治理; 二是對行業(yè)、地方法規(guī)體系的管理協(xié)調(diào)不夠, 在這種環(huán)境中, 檔案法制也常常在條塊之間摩擦碰撞, 行業(yè)、地方立法各自為政, 執(zhí)法也各自為“ 陣”, 法規(guī)標準差異的產(chǎn)生與維護, 使守法者感到左右為難, 也使條塊執(zhí)法監(jiān)督交替陷于“ 我有政策, 他有對策” 的困境中; 三是對執(zhí)法程序的建設(shè)管理強調(diào)不多, 許多執(zhí)法人員對執(zhí)法程序的模糊, 甚至對有關(guān)法規(guī)內(nèi)容的模糊, 在執(zhí)法工作中作出的行政處罰決定, 常常因失去程序的法定性而失去法定效力, 因為“ 沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的, 行政處罰無效” , 從而使執(zhí)法工作陷入尷尬難堪的困境。

( 2 ) 教育環(huán)境中的盲區(qū)

法制的根本問題在教育人, 檔案法制也如此。十余年來, 我國教育環(huán)境有了很大改善, 為社會檔案意識的加強, 為國家檔案法制的發(fā)展, 為檔案專業(yè)人員及其執(zhí)法隊伍的培養(yǎng)都發(fā)揮了積極的作用。但是, 由于教育環(huán)境, 特別是與檔案法制密切相關(guān)的教育環(huán)境條件不可能一時徹底完善, 教育環(huán)境還不是一個全面豐收的環(huán)境。

有些地方、有些領(lǐng)域缺乏檔案法制觀念的人依然存在, 甚至形成了一定范圍內(nèi)的“ 盲點”、“盲區(qū)”, 包括有些干部在內(nèi)。例如, 一些基層部門的領(lǐng)導(dǎo)對《檔案法》是聞所未聞, 甚至還說現(xiàn)在的法太多了, 記不清這法那法, 也不了解這法那法。正因為有這樣的法盲領(lǐng)導(dǎo), 所以至今還有不少單位不能依法管理檔案, 尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層部門, 對《檔案法》真正能知曉并執(zhí)行的人并不是很多; 即使是一邊管理、研究, 一邊還在利用檔案資料的一些高層科技單位和有關(guān)市委宣傳、文化管理部門, 也似乎忘記了檔案的價值及其保管的法律規(guī)定, 否則不會將應(yīng)歸檔保存的檔案材料奉送給別人, 或發(fā)文征集別人文件檔案材料等。從掌握檔案法制有關(guān)知識的程度看,也存在著不同程度的小法盲、大法盲或地地道道的全法盲。完全不了解法規(guī)內(nèi)容, 甚至不知道國家還有一部《檔案法》的人, 可謂“ 全法盲”。對檔案法規(guī)內(nèi)容的學(xué)習(xí)了解還處在啟蒙階段, 對法制基礎(chǔ)理論及其相關(guān)知識還未入其門的人可算是“ 大法盲”; 對檔案法規(guī)內(nèi)容及其法制理論了解不深、不全, 在守法、執(zhí)法方面還有許多無所適從的盲動行為, 這種人應(yīng)算是“ 小法盲”。大小法盲的客觀存在, 說明教育環(huán)境對檔案法制工作的積極影響不僅在一定范圍內(nèi)存在著弱點, 而且在一定層次中其作用力也存在著虛點, 不消除這些弱點、虛點, 檔案法制就難收到全面效果。

( 3 ) 工作環(huán)境中的空區(qū)

檔案法制工作在很多地方一直存在效率不高的問題, 產(chǎn)生問題的原因除了有系統(tǒng)內(nèi)部的因素外, 還有一個環(huán)境因素, 就是對檔案法制工作環(huán)境建設(shè)的投入太少, 甚至在某些方面, 必要的環(huán)境條件還是空缺, 尤其突出的, 是法制工作的組織機構(gòu)和經(jīng)濟物質(zhì)基礎(chǔ)條件等。很多地方至今還沒有設(shè)立檔案法制工作的專職機構(gòu), 除了省地以上檔案行政部門普遍設(shè)有專職的法制機構(gòu)外, 縣區(qū)檔案行政部門建立法制專門機構(gòu)的極少。多數(shù)地方?jīng)]有穩(wěn)定健全的組織及工作人員來全面履行法制職責。有的雖有兼職機構(gòu)與兼職人員, 但也沒有文件具體明確其法制工作職責, 使兼職者難執(zhí)其職。當前, 有的地方還撤銷了作為執(zhí)法主體的縣區(qū)級檔案館, 有的即使保留了, 也沒有行政人員編制, 內(nèi)設(shè)法制工作的專職機構(gòu)及人員編制的落實就更成問題, 皮之不存, 毛將焉附。法制工作中的組織建設(shè)越往基層, 越是虛化、空乏。具體的法制工作還缺少十分必要的經(jīng)濟物質(zhì)條件, 盡管各地政府部門近幾年加大了對檔案事業(yè)的投入, 但真正能夠滿足檔案行政執(zhí)法工作需要的不多。很多地方連必需的經(jīng)費都沒有, 甚至連一個執(zhí)法員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)費用都難以拿出來, 常用的辦公費、辦案費、宣傳媒體創(chuàng)辦費、宣傳物資購置費等都成問題, 在這樣缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)條件的環(huán)境中從事法制工作, 要想名副其實取得扎實的效果, 那是一句空話。廣泛的法制宣傳、大范圍的普法活動、長期的法制調(diào)查研究, 以及經(jīng)常可能有的違法案件查處等, 都需要一定的物質(zhì)條件保障, 缺少這些條件, 只能說些做些虛化的形式工作, 效果也必然是虛化、空乏的。

( 4 ) 監(jiān)督環(huán)境中的閉區(qū)

應(yīng)該說, 我國法律監(jiān)督體系是一個大范圍、開區(qū)間的監(jiān)督體系, 構(gòu)建此體系的國家監(jiān)督和社會監(jiān)督這兩大系統(tǒng)也是多層面、寬范圍、全功能的監(jiān)督系統(tǒng)。就國家監(jiān)督而言, 既有權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督, 也有行政機關(guān)的監(jiān)督, 還有司法機關(guān)的監(jiān)督; 就社會監(jiān)督來說, 不僅方式靈活, 而且監(jiān)督主體更為廣泛, 主要有黨的監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督等。但由于我國封建社會幾千年的人治思想影響和新中國成立后社會主義民主建設(shè)一度緩慢, 盡管改革開放后, 民主法制建設(shè)日益加強, 但社會法制監(jiān)督意識不強, 監(jiān)督活動不廣, 社會組織和人民群眾監(jiān)督的積極性沒有充分發(fā)揮的現(xiàn)象也不同程度存在, 無論是監(jiān)督主體, 還是監(jiān)督客體,無論是監(jiān)督的形式與內(nèi)容, 還是監(jiān)督的效果與影響, 都處在一個范圍不廣的閉區(qū)間。檔案法制監(jiān)督受其環(huán)境閉區(qū)影響, 也產(chǎn)生出對應(yīng)的閉區(qū)現(xiàn)象。從監(jiān)督主體活動看, 國家監(jiān)督主體活動多, 社會監(jiān)督主體活動少; 權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、黨的機關(guān)監(jiān)督多, 司法機關(guān)和其他社會監(jiān)督少。從監(jiān)督的客體而言, 監(jiān)督檢查的對象常常固定在一定層次一定范圍內(nèi)的部門單位, 而對其范圍外的單位和檔案行政管理部門自身的監(jiān)督則很少。從監(jiān)督的形式與內(nèi)容看, 監(jiān)督主體聽取匯報多, 深入其內(nèi)查看少; 對檔案工作面上的情況監(jiān)督多, 對檔案管理深層的質(zhì)量監(jiān)督少; 對存在問題議論多, 對解決辦法、措施定得少。加之目前由于種種原因, 有些法制活動沒有開展起來, 許多監(jiān)督失去了應(yīng)有的內(nèi)容, 如地方法規(guī)沒有完全建立, 違法案件在訴訟方面也處于冷淡狀態(tài)等, 使與之對應(yīng)的權(quán)力機關(guān)和審判機關(guān)的監(jiān)督微乎其微; 廣大人民群眾也由于缺乏應(yīng)有的檔案及其法規(guī)知識, 且民主監(jiān)督意識程度不高, 對檔案法制監(jiān)督總是淡然處之; 社會輿論進入檔案天地的活動面很小, 對其法制認識和評價的深度與廣度也極為有限, 大量的黨政報刊長期難以見到有關(guān)檔案的監(jiān)督輿論。這種監(jiān)督的閉區(qū)現(xiàn)象, 使檔案部門很多方面被忽視, 很多時候受輕視, 很多問題始終難以得到妥善解決。

3 改善檔案法制環(huán)境的對策

針對上述環(huán)境問題, 陳明友先生提出應(yīng)從以下幾個方面采取對策, 從而不斷解決環(huán)境“ 困區(qū)”、“ 盲區(qū)”、“ 空區(qū)”、“ 閉區(qū)” 現(xiàn)象對檔案法制工作的影響。

( 1 ) 立法解困

所謂立法解困, 就是要針對社會法制環(huán)境對檔案法制工作影響不利的原因, 采取措施辦法, 消除不利因素的困擾。目前社會法制意識不強的現(xiàn)象嚴重影響著社會檔案法制意識的提高, 針對這種現(xiàn)象, 我們要從三個方面擬定辦法, 加大宣傳, 強化正面意識。一是從意識的恒常性看, 過去那種人治社會意識對社會法制意識的形成仍有一定障礙, 對此, 我們要采取以“ 法” 治“ 人” 的措施, 加大民主法制宣傳, 清除人治殘余意識。二是從認識的層遞性看, 提高社會檔案法制意識, 必須提高社會檔案意識, 沒有檔案意識, 檔案法制意識無以形成, 檔案意識是先意識, 檔案法制意識是其發(fā)展的后意識。從意識發(fā)展流程角度講, 無先哪有后, 所以要加大檔案宣傳, 強化意識基礎(chǔ)。三是從意識形成的客觀條件講, 提高社會檔案法制意識, 必須在社會法制環(huán)境中, 加大檔案法制宣傳的分量。

無鹽水必淡, 不加大檔案法制的內(nèi)容含量, 社會法制環(huán)境中的檔案法制氛圍就難以形成, 人們也難以產(chǎn)生強烈的檔案法制意識。如何宣傳, 也有一個組織方法問題, 有關(guān)部門要進行總體策劃, 強化管理, 不論是運用內(nèi)部宣傳媒體, 還是打入社會宣傳陣地, 每個時期, 每個階段都要有一個宣傳計劃, 形成一個宣傳中心, 突出幾個宣傳主題。上級和下級, 國家和地方都要圍繞中心主題開展豐富多彩、扎扎實實的宣傳活動。鼓角相鳴, 才能產(chǎn)生震撼效應(yīng), 才能打開群眾目, 才能引起集中注意, 形成長時記憶, 產(chǎn)生強烈意識。

增加檔案法制宣傳內(nèi)容含量, 就是要全面宣傳國家檔案立法、執(zhí)法與監(jiān)督的原則、方針及其具體的法律責任, 同時還要全面詳細地宣傳地方法規(guī)內(nèi)容。目前, 有些地方法規(guī)尚未建立完善, 有關(guān)宣傳就成了無米之炊, 顯然對全面提高檔案法制意識是極為不利的, 應(yīng)盡快建立一個全面的完善的即上下貫通、縱橫有序的法規(guī)網(wǎng)絡(luò), 形成不同層次的內(nèi)容與宣傳, 從而層層強化, 全面提高檔案法制意識。

( 2 ) 優(yōu)教治盲

檔案法制要消除盲點、盲區(qū)的干擾, 就要優(yōu)化教育環(huán)境。一是優(yōu)化教育內(nèi)容結(jié)構(gòu), 拓寬教育取值范圍。當前, 在一些社會教育、學(xué)校教育中, 法制內(nèi)容的含量還十分有限, 在社會普法教育中與其相關(guān)的專業(yè)知識和思想道德基本規(guī)范的內(nèi)容也存在著明顯的比例不足。一個人的違法行為, 常常由于他是一個專業(yè)知識盲或思想道德盲所致, 知道檔案有著永久保存價值的人, 絕不會長期將重要案卷束之高閣, 以致造成丟損的違法現(xiàn)象; 思想道德境界高的人, 無論是利用者, 還是為其利用的服務(wù)者, 都很難出現(xiàn)涂改、偽造、損毀檔案的違法行為。優(yōu)化教育內(nèi)容結(jié)構(gòu), 既要全面普及法規(guī)知識, 又要全面普及專業(yè)常識, 還要全面加強思想道德教育, 使教育環(huán)境成為一個全方位、多功能的防患區(qū)、治盲區(qū)。

二是優(yōu)化教育形式結(jié)構(gòu), 加大教育取值力度。教育形式的選擇, 是影響其取值力度的重要一環(huán)。單一的教育形式, 其取值力度小, 往往是微弱的, 甚或與事無濟。由于人們各自需求、文化素質(zhì)等條件的差異, 決定他們客觀上在某一種形式下受教育的注意力、興趣感有大有小, 參與意識有強有弱, 完成施教任務(wù)也有難有易。

優(yōu)化教育形式, 就是要針對不同對象、內(nèi)容, 做到形式多樣化、層次化, 易于授教。有時要嚴謹規(guī)范, 有時要生動感人, 既要有高雅理論性強的教育, 又要有群化娛人的活動, 只有優(yōu)化了的形式結(jié)構(gòu), 才能從各個層面施力, 以各種方式著力, 才會使教育環(huán)境有廣泛的育人效果。

三是優(yōu)化教育系統(tǒng)要素, 提高教育取值效率。從總體上講, 教育內(nèi)容和形式都是教育系統(tǒng)的重要因素, 但從教育系統(tǒng)的整體而言, 除了教育內(nèi)容與形式以外, 諸如教育機構(gòu)、師資力量、設(shè)備場地、書刊教材以及教育對象等各種教育工具、媒體、條件都是教育系統(tǒng)的組成要素。目前這些要素, 有的十分缺乏, 有的十分弱化,這樣, 勢必影響教育系統(tǒng)的整體功效, 尤其是要以大比例的投入解決機構(gòu)、師資、教材等問題, 在這些方面長期存在十分突出的越俎代庖現(xiàn)象。如教育職能部門由行政部門代理, 師資力量由行政領(lǐng)導(dǎo)代為, 教材千篇一律, 沒有層次化, 常以執(zhí)法專業(yè)人員的學(xué)習(xí)教材代替普法教材, 或以社會普法教材代替專業(yè)普法教材, 尤其是寓教于樂, 廣為群眾接受的檔案法制讀物難以見到。優(yōu)化教育系統(tǒng)要素就要從這些方面著手, 否則, 提高教育整體功效將是一句空話。

( 3 ) 以實填空

所謂以實填空, 就是要對法制工作環(huán)境中一些重要的必要的條件進行創(chuàng)造, 進行完善, 使其從無到有, 由虛變實, 從而消除因條件空乏而困住檔案法制工作的問題。以實填空, 一是黨政主管部門對檔案法制工作的領(lǐng)導(dǎo)要實, 要全面了解、重視檔案法制工作中存在的問題, 特別是有關(guān)人、財、物等問題, 做到有什么問題, 研究、解決什么問題, 缺什么條件, 補什么條件; 二是組織、編制、財政等有關(guān)部門對檔案法制工作的支持要實, 要把檔案法制工作的機構(gòu)、人員、經(jīng)費等編制問題列入議事日程, 盡可能優(yōu)先解決, 不能對這些問題置之不理, 更不能以種種借口阻攔問題解決; 三是檔案部門自身向內(nèi)使勁要實, 要在現(xiàn)有條件下, 最大限度克服困難,挖掘潛力, 盡力改變檔案法制工作中條件低劣現(xiàn)象, 盡量相對地在組織力量上實行強配, 在物質(zhì)條件上做到優(yōu)配, 在必要經(jīng)費上力爭先配。要認識法制工作的難處, 要懂得法制工作搞好了, 檔案事業(yè)發(fā)展才有保障。

( 4 ) 由閉拓開

解決監(jiān)督環(huán)境中的閉區(qū)現(xiàn)象, 關(guān)鍵是要由閉拓開, 即從閉區(qū)間的監(jiān)督環(huán)境中拓展開來, 盡力擴展監(jiān)督范圍, 使檔案法制的監(jiān)督環(huán)境真正成為多層面、寬范圍、開區(qū)間的監(jiān)督環(huán)境, 從而收到法制監(jiān)督的好效果。

由閉拓開, 從監(jiān)督主體方面說, 應(yīng)由內(nèi)層向外層擴大。我國法律監(jiān)督體系由國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩大系統(tǒng)構(gòu)成, 其中, 國家監(jiān)督為內(nèi)層監(jiān)督, 是法律監(jiān)督的核心層, 而社會監(jiān)督為法律監(jiān)督的外層監(jiān)督。國家監(jiān)督中的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)這三大監(jiān)督主體的制約性大, 有著強制性的法定監(jiān)督效果, 如果失去了其中任何一方, 都會對檔案法制工作帶來十分重大的影響。檔案法制監(jiān)督不僅要同核心監(jiān)督機關(guān)緊密聯(lián)系, 加強配合, 全面發(fā)揮應(yīng)有的作用,而且要廣泛依靠黨的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo), 發(fā)揮社會組織、社會輿論、人民群眾的監(jiān)督力量, 社會監(jiān)督是國家監(jiān)督的補充, 尤其是黨的監(jiān)督, 是國家監(jiān)督外層的一種強化力量, 我們要使監(jiān)督主體不斷擴大, 就要從國家監(jiān)督這個中心大力向社會監(jiān)督的周邊發(fā)展, 只有既充分發(fā)揮監(jiān)督內(nèi)層的核心力量, 又廣泛利用監(jiān)督外層的社會力量, 才能使監(jiān)督環(huán)境具有強勁力度, 產(chǎn)生強效監(jiān)督。

由閉拓開, 從監(jiān)督客體來說, 應(yīng)由上層向下層延伸。過去檔案法制監(jiān)督的客體常常局限于一定層次以上的國家機關(guān)、社會組織和企事業(yè)單位, 而對確定層次以下的單位常常視而不見、監(jiān)而不察或督而不力, 只有使監(jiān)督客體從上層延伸到基層, 擴大到國家機關(guān)、社會組織和人民群眾檔案活動的全體, 打破圈圈范圍, 才能形成層層監(jiān)督, 全局監(jiān)督。

由閉拓開, 從監(jiān)督內(nèi)容來說, 應(yīng)由表層向里層深化。以前檔案法制監(jiān)督的內(nèi)容, 常常停留在檔案工作面上的情況, 而對深層次的工作監(jiān)督很少, 如對地方法規(guī)內(nèi)容的監(jiān)督, 對檔案工作發(fā)展計劃的監(jiān)督, 對檔案情況綜合分析監(jiān)督以及開發(fā)利用監(jiān)督等都極為少見。

監(jiān)督內(nèi)容由表及里進行深化, 就要對檔案工作活動的全程合法性進行方方面面的監(jiān)督, 既要有守法監(jiān)督, 也要有執(zhí)法監(jiān)督, 還要有立法監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容全、層次深, 是其監(jiān)督環(huán)境必備的系統(tǒng)性和科學(xué)性。只有這樣, 全體監(jiān)督, 全局監(jiān)督, 全程監(jiān)督才能真正形成一個開區(qū)間的監(jiān)督環(huán)境, 全面有力地促進檔案法制工作向前發(fā)展。