中國檔案法制建設概述

1987 年, 《中華人民共和國檔案法》誕生, 標志著中國社會主義法制建設在一個新的領域展開了。檔案法制建設的研究課題較多, 下面主要介紹檔案法制的概念、內容、基本要求; 檔案法制與檔案事業管理的關系; 如何加快檔案法制建設的步伐等。

1 檔案法制的基本概念

檔案法制是什么? 要研究檔案法制, 首先要研究法制。“ 法制” 一詞, 古已有之。但對其意義, 歷來有不同的解釋。據考證,在我國, 法制的用法最早見于《禮記·月令》: “ 是月也, 命有司,修法制, 繕囹圄, 具桎梏, 禁止奸, 慎罪邪”。另見《商君書·君臣》: “ 法制明則民畏刑, 法制不明, 而求民之行令業, 不可得也。” 此處所謂法制, 乃指國法、法律或典章制度, 強調法律制度的形成意義。也就是說, 任何法律制度, 只要是國家( 或官府)所制的, 即使是酷法、惡法, 或專橫之法, 也屬法制, 具有一律遵守的效力。在奴隸社會和封建社會, 法制不過是人治之下的一種法律統治形式。這種人治之下的法制, 與近現代以民主制度為基礎的法制(“ 民主的法制”) , 有著根本的區別。近現代意義的法制概念及思想是西方學者創立的。主要強調: 國家機關、社會團體、公職人員和公民個人都必須無條件地嚴格執行和遵守國家的法律, 不允許任何人做法律所不允許做的事情。我國現代法學者對法制概念的解釋, 主要有三種觀點: 第一種是從靜態的角度, 把法制解釋為“ 法律制度”, 即統治階級按照自己的意志, 通過國家政權建立的用以維護其階級專政的法律和制度, 它是任何國家不可缺少的統治工具; 第二種是從動態的角度, 把法制解釋為嚴格執行和遵守法律和制度, 依法進行活動的一種方式, 是立法、執法、守法和法律監督的活動; 第三種是從靜態和動態兩個角度作綜合考察, 認為“ 法制, 是一國法律制度的總和, 它包括立法、執法、司法、守法、法律監督的合法性原則、制度、程序和過程” 。我們認為,第三種觀點更具有合理性和科學性。所以我們將此觀念借鑒到“ 檔案法制” 研究中, 認為檔案法制是一國檔案方面的法律制度的總和, 它包括檔案立法、檔案執法、檔案司法、檔案守法、檔案法律監督的合法性原則、制度程序和過程。

2 “檔案法制”與“檔案法治”的聯系與區別

法治, 是一個復雜的法律概念。其復雜性在于, 它既是指一種治國的思想體系, 又是指一套治國的方式、原則和制度, 還是指通過這種治國的方式、原則和制度的實現而產生的一種社會狀態。在我國檔案法規研究和檔案法規宣傳中, “ 檔案法制” 與“ 檔案法治” 這兩個術語經常并用, 有的是在同一意義上使用, 有的有所區別, 有的較含混, 一篇文章中有時用“ 檔案法制”, 認為檔案法制就是按照檔案法律辦事; 有時用“ 檔案法治”, 認為檔案法治就是依法治人, 誰觸犯了《檔案法》就治誰。因此, 研究和了解這兩者的聯系與區別, 有利于正確使用檔案術語和正確貫徹實施檔案法規。

( 1 ) 檔案法制與檔案法治的聯系

檔案法制既指檔案和檔案工作方面的法律和制度, 也包括檔案法律實施和檔案法律監督等一系列活動和過程。檔案法治, 主要指依法治理檔案事業的方法、原則和策略。是相對于人治而言的, 但并不僅僅是依法治人, 這種認識是不全面的, 對于違反《檔案法》情節嚴重的人, 應當依法追究他們的法律責任, 這只是一個方面。

檔案法治與檔案法制密切相關, 主要表現在以下幾點:

① 檔案法制和檔案法治的基礎和宗旨是相同的

檔案法制和檔案法治都要求有檔案法律作為基礎, 其宗旨都是通過法律手段管理檔案事業, 使檔案事業沿著法治軌道發展。過去, 習慣用行政手段管理檔案事業, 這是國家檔案事業管理應有的職能和手段, 但不是惟一的, 特別是當出現夸大行政手段作用的情況下, 就會使行政手段使用不當, 會導致脫離檔案工作客觀實際,產生“ 人治”, 出現與檔案法制和檔案法治要求不相符的狀況。檔案法制和檔案法治都要求依靠《檔案法》來調整檔案工作同國民經濟與社會發展的關系, 調整檔案事業各子系統的協調發展, 調整檔案系統與外界的各種關系, 依靠檔案法律來管理檔案事業, 使檔案事業整體功能得到充分發揮, 更好地為社會主義各項事業服務。

② 檔案法制是檔案法治的前提條件, 檔案法治對檔案法制建設具有促進作用

實行檔案法治, 首先必須有檔案法制。檔案法制的基本內容包括檔案立法、檔案執法、檔案司法及檔案法律監督; 檔案法制的基本要求是“ 有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。檔案事業管理中如果沒有檔案法制, 就根本談不上依法治檔, 不可能實現檔案法治。因而檔案法制是檔案法治的前提條件。

同時, 檔案法治對檔案法制建設具有促進作用。因為實行以法治檔、實行檔案法治, 要求檔案立法的健全和檔案法規的貫徹實施, 通過檔案法治工作可以了解檔案法制建設取得的成就以及存在的問題, 這樣必然會促使檔案事業各項工作都按照檔案法規辦事,包括促進檔案機構履行職責、檔案工作人員提高素質及執法水平、檔案業務管理工作規范等。總之, 會促使檔案法制建設的發展。

( 2 ) 檔案法制與檔案法治的區別

檔案法制的核心是檔案法律制度, 而檔案法治主要是治理國家檔案事業的一種理論、原則和方略。有檔案法制的國家和地區不一定是檔案法治的國家和地區, 但是以法治檔, 實行檔案法治的國家和地區一定是檔案法制較完備的國家和地區。衡量一個國家或地區或專業系統檔案事業是否健康發展, 不僅要看其檔案法制建設情況, 而且更應看其檔案法治程度。

檔案法制不僅要求檔案法律制度的健全和完備, 也要求在檔案工作中得到遵守和執行, 它所關注的焦點是檔案工作管理秩序; 檔案法治強調的是依法治理檔案事業, 它更多地是關注檔案機構及人員權利的設置和行使的民主化, 其核心是要求各級檔案部門自己在法定權限內, 按照法定程序, 依法履行法定職責。

檔案法制可存在于任何歷史類型的國家檔案工作中, 而檔案法治是作為商品經濟和民主政治的產物, 只存在于資本主義和社會主義國家的檔案工作中。例如, 我國古代社會包括奴隸社會和封建社會, 都產生過大量的檔案法規, 使當時的檔案工作有法可依, 特別是對于損毀、丟失檔案的處罰是較嚴厲的, 可以說是有檔案法制的社會, 只是檔案法制不健全。但它絕不是依法治檔、實行了檔案法治的社會。

總之, 檔案法制與檔案法治是兩個既有密切聯系又有一定區別的名詞術語, 在檔案事業管理和檔案法規學研究中, 應正確使用,不應混淆或片面認識。我們應加強檔案法制建設, 真正做到依法治檔, 使我國檔案事業真正成為一個法治的事業。

3 檔案法制的內容與要求

檔案法制的內容包括立法、執法、守法和檔案法律監督等諸方面。檔案法制建設必須將這幾方面的內容緊密結合起來, 采取綜合治理的辦法。片面、孤立地強調其中一方面, 忽視和否定另一方面的內容。如只重檔案立法, 而不認真執法是不對的。

檔案法制建設的基本要求同我國社會主義法制的要求是一致的, 即“ 有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。“ 有法可依” 是指國家應重視檔案立法, 制定完備的檔案法律, 為國家機關、社會組織以及公民提供保護檔案和利用檔案的依據; “ 有法必依” 是指執法機關和人員必須依照檔案法律去辦事, 與有法不依、違反檔案法律的行為作斗爭; “ 執法必嚴” 是指切實依照檔案法律規定的內容和程序嚴格執法; “ 違法必究” 就是要對一切違反檔案法律的單位或個人依法追究其法律責任, 予以相應的法律制裁。

4 檔案法制建設與檔案事業管理

檔案法制建設是檔案事業管理的一個重要手段。法律是制約性的, 它是由國家權力機關規定管理與利用活動中的各項權利與義務, 并且以國家機器的強制力保證其實施; 作為法律, 它還具有全民性, 是全民必須遵守的, 不僅僅是檔案部門應該遵守的, 違反檔案法律的任何機構或個人都將受到處罰或制裁: “ 法律面前, 人人平等”, 因而具有較大的權威性和約束力。法律的這種屬性是行政手段所不具備的。如果單純運用行政手段來管理檔案事業, 極容易把行政機關的辦事方法簡單地搬到檔案事業不同的管理活動中去,往往只考慮行政上的方便, 不注意從客觀實際出發, 不考慮不同對象的特殊情況, 容易犯主觀主義的錯誤; 而且單純依靠行政手段,還會因為行政層次的繁復而增加管理的復雜度, 影響工作效率; 特別是, 若行政手段運用不當, 不適當地擴大行政手段的應用范圍,隨意發號施令, 則會違背檔案事業規律, 給檔案管理事業帶來較大危害。因此, 加強檔案法制建設對于檔案事業管理具有重要作用。

概括起來, 主要有以下幾個方面:

第一, 加強檔案事業管理必須制定檔案法律。檔案法律可以調整檔案工作同國民經濟和社會發展的關系, 從法律上保證檔案事業列入國家計劃, 得到黨和國家的重視與支持; 同時, 能解決檔案事業管理體制的問題; 能確定檔案事業實行統一領導、分級管理的原則以及國家或地區行政管理機關統一的規劃、指導和監督的職能,保證整個國家檔案事業管理有一個健全的機構、穩定的體制和原則, 不會受到一時的、人為的干擾和影響。

第二, 正確運用檔案法制手段, 可以有序地調節檔案事業內部各子系統的協調發展, 促使檔案事業整體功能的發揮。檔案事業是按照一定的機構組成的多因素復合體。它是由檔案事業管理機構、檔案館( 室) 業務機構、檔案宣傳教育機構( 或稱子系統) 組成的。運用檔案法律手段進行管理, 便于使上述各子系統依照《檔案法》規定的職責、權利和義務, 根據各種檔案機構的不同特點和不同性質, 制定各自的管理對象, 擔負起各自應完成的任務。減少扯皮、防止內耗。從而保證它們之間的渠道暢通, 能正常地發揮各自的職能, 使整個檔案事業管理系統自動有效地運轉, 即使在管理過程中發生了矛盾, 也能及時得到有效地調節。而不影響整體目標的實現。因此, 加強檔案法制建設, 建立起一種穩定的、正常的管理秩序, 不僅能保證檔案事業管理系統的正常運行, 而且能提高管理活動的效率。《檔案法》第6 條、第7 條、第8 條已對檔案館等管理部門、縣級以上檔案行政管理部門、機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案館等檔案機構明確規定了各自的職責、管理檔案的范圍。較好地起到了調節檔案事業各子系統發展的作用。以后還需要根據《檔案法》的原則制定一些細則, 進一步明確職責,處理好關系, 促使檔案事業整體功能的發揮, 使檔案法制建設得到長期性、綜合性的效應。

第三, 正確運用檔案法制手段, 可以有效調節檔案系統與外界的各種關系。檔案事業管理不僅涉及各級檔案機構之間的關系, 而且涉及各級檔案機構與社會其他國家機關、團體、企業事業單位和公民之間的縱橫交錯的關系。通過制定檔案法律來調整上述各種關系, 可以保證檔案事業管理中各種關系的正常發展。《檔案法》第10 條規定: “ 對國家規定的應當立卷歸檔的材料, 必須按照規定,定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交, 集中管理, 任何個人不得據為己有。” 第11 條規定: “ 機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定, 定期向檔案館移交檔案。” 這些條款明確規定了國家機構或個人在檔案保管、交接中與檔案機構產生的關系。使檔案事業管理可以以此為依據。正確處理好檔案機構與其他機構和個人的各種關系, 并保持這種關系的正常發展。再如,《檔案法》第12 條規定: “ 博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、圖書資料同時是檔案的, 可以按照法律和行政法規的規定,由上述單位自行管理。” 檔案館與上述單位應當在檔案的利用方面互相協作。這一規定, 是我國歷史上第一次從法律上明確檔案材料的雙重屬性、分工管理和協作利用問題。較好地處理了檔案部門與這些部門的一些關系, 有助于這些部門工作的發展。當然, 在執行過程中究竟如何搞好協作, 還有些具體的問題有待研究, 需要通過檔案法實施辦法等規章來解決, 總之, 運用檔案法律法規來調節檔案部門與其他部門的關系是非常有效的。

第四, 正確運用檔案法制手段可以加強檔案事業管理系統的穩定發展。穩定性是法制的基本特點之一。檔案法制建設中需要把一些有助于檔案事業管理, 確實行之有效的管理體制、規章、制度和方法用規范化、條文化的檔案法律形式確定下來, 嚴格據此執行,這就大大加強了檔案事業管理系統的穩定性。能解決“ 朝令夕改”的問題, 可以使檔案界的管理不受外界的、臨時的、人為的因素干擾, 基本保證檔案事業管理系統的正常穩定運行。