當今世界已處于信息時代。信息社會中，信息不僅以幾何級速度急增，呈現“信息爆炸”態勢，而且，信息從來沒有像今天這樣顯得如此重要，成為比物質或能源更具有意義的資源，以致于我們可以說，信息就是力量，一如培根所言“知識就是力量”。可是，誰是這個力量的最強大的控制者？是政府。政府駕馭行政管理這一公權，不僅在行政運行中可以輕易獲得或生成政治、經濟、科技、文化等幾乎無所不包的大量信息，更重要的是，政府永遠是社會中最權威、最重要的信息源，因為政府信息與國家權力和公民權利息息相關。由此，政府信息公開程度和公民獲取政府信息的自由程度成為評價政府乃至政治民主化程度的重要考量。“信息民主是現代民主制度的重要組成部分。信息民主包括獲得信息權、使用信息權、參與信息權。”1實現信息民主的前提和基礎是政府信息公開。政府信息公開是法治社會和民主政治的重要標志，對規范政府行為、維護公民權利、推進民主建設和促進社會和諧具有十分重要的意義。
事實上，以獲取政府信息為基礎的信息公開制度于250年前已在瑞典誕生，二次大戰以來，隨著世界政治、經濟和政府職能的發展變革，政府信息公開在世界范圍內迅猛發展，遍布歐、美、亞、非等各洲許多國家，成為現代國家普遍重視的一項行政制度甚至是一項政治制度，并在現代行政發展中發揮著積極、重要的作用。
近年來，政府信息公開在我國的一些地方開始步入實踐，并引起普遍關注，成為社會的熱門話題和政治學界的重要課題。但是，我國的政府信息公開還剛剛起步，無論是實踐還是制度建設尚不完備，亟待研究完善。本文試圖通過考察和借鑒國外政府信息公開的經驗，重點結合我國實踐，著力分析我國政府信息公開的主要問題及其成因，在此基礎上提出有關政策建議的一孔之見，為推進我國政府信息公開的良性發展盡綿薄之力。
一、政府信息公開是現代國家的共性趨向和現代行政發展的本質要求
政府信息公開同保密文化和制度緊密相聯，是在政府保密文化的背景下發展起來的。2美國經濟學家斯蒂格利茨指出：“應當為公眾服務的所謂公仆卻更愿意保守信息秘密”，“這樣的保密觀念不僅與民主的價值背道而馳，也損害了民主過程；這樣的保密觀念的預設前提是管理者與被管理者之間彼此不信任，同時又進一步加劇了彼此的不信任。”3政府信息公開是對政府保密文化和制度的突破。二次大戰后，現代行政管理崛起，開放、服務和法治成為政府工作的普遍理念，政府信息公開日益成為現代行政發展的重要內涵，加速了在世界范圍的普及和深化。因此，政府信息公開是世界政治、經濟、文化和政府建設走向文明的產物。從世界范圍的視角研究政府信息公開的走向及其促進行政現代化建設的作用，對推動我國進一步融入世界文明，發展和完善我國的政府信息公開，無疑具有重要意義。
（一）政府信息公開在現代國家的迅猛發展
政府信息公開始于18世紀中葉，經過兩百多年的發展已經成為世界各國普遍接受的制度。
1、政府信息公開在歐洲的發展
北歐是世界上最早普遍建立政府信息公開制度的地區，而瑞典則領風氣之先，是這一制度的發源地。早在1766年瑞典就制定了《出版自由法》，在“官方文件公開性”的相關章節中明確規定：“為了鼓勵思想的自由交流和對公眾的啟蒙，每個國民都有享有查閱官方文件的自由”，依照這一規定，任何依法可為公眾查閱的官方文件都應在文件的保存地點盡快和免費向有意查閱文件的人公開。4瑞典的《出版自由法》被公認為世界上第一部有關政府信息公開的法律制度。在瑞典，還有《表達自由法》、《保密法》和《政府憲章》中關于言論自由、信息自由的規定，與《出版自由法》共同構成政府信息公開的法律基礎和實踐保障。繼瑞典之后，芬蘭于1951年制定了《公文公開法》，規定了公眾獲得政府信息的一般權利；丹麥于1964年由議會通過了《當事人使用政府檔案法》，1970年此法又修改為《公眾利用政府行政檔案文件法》，進一步增加了個人和組織可以使用的政府檔案文件信息的數量；挪威于1971年制定了《信息自由法》，規定除法律禁止公開的信息，所有與行政案件有關的政府文件都應當公開，任何人都可要求獲得政府文件。
在東歐，從20世紀80年代末到本世紀，政府信息公開取得了長足進展，東歐國家幾乎同時建立了信息公開制度，成為“信息公開運動最有成效的地區之一”。51992年匈牙利制定《數據保護與公共利益數據公開法》，成為東歐第一個實施政府信息公開的國家；1994年斯洛文尼亞制定了《公共媒體法》；1998年至2000年，拉托維亞、捷克、保加利亞、愛沙尼亞、立陶宛、摩爾多瓦和斯洛伐克等七國分別制定了《信息自由法》。
法國是西歐最早實行政府信息公開的國家，于1978年制定了《自由獲得行政文件法》，之后的1986年至1997年的十年間，奧地利、荷蘭、比利時、愛爾蘭等國先后制定的信息公開方面的法律。英國在政府信息公開方面的努力始于20世紀70年代，終于在2000年通過了《信息自由法》，雖然歷經30年艱難坎坷，卻是對英國“悠久”的保密文化傳統的革命性勝利。
2、政府信息公開在美洲的發展
20世紀中葉開始，美國、加拿大、阿根廷、墨西歌等許多美洲國家相繼頒布了政府信息公開法，其中，美國的政府信息公開制度的發展為世界提供了獨特的經驗。
美國是世界上政府信息公開制度比較發達，并對當代各國政府信息公開影響最大的國家。美國重視信息公開，用法律保護公民與企業不受限制地合法利用聯邦政府的信息。美國憲法第一條修正案規定國會不得限制言論或出版的自由，這對美國的信息公開制度具有決定性作用，促進政府必須保持對信息和言論自由的足夠重視。但是這一修正案也暴露出不足：由于尚未直接規定政府信息公開制度，因而政府是否公開其文件完全取決于其自由裁量權。1966年，美國制定《信息自由法》（也稱《情報自由法》），徹底改變了信息公開制度。這部法律建立了公眾有權向聯邦政府機關索取任何材料的制度，政府有義務對公眾的信息需求作出回應，如果政府機關拒絕公眾的特定請求，必須說明理由，政府對信息需求的任何決定都可以被復議和司法審查。1974年制定的《隱私權法》是《信息自由法》的重要補充，規定任何人都可以查看聯邦政府保存的有關自己的材料。1976年美國制定《陽光下的政府法》，要求合議制的政府機關的會議必須向公眾公開。《陽關下的政府法》和《信息自由法》都是實施行政公開的法律，前者適用政府文件公開，后者適用行政機關的會議公開。61995年和1996年，美國又先后通過《削減公文法》以及《電子信息自由法修正案》和《信息自由法修正案》，以適應電子化條件下信息公開的新需要，要求政府機關以電子數據方式提供索引材料或機關指南，便利公眾提出信息申請，同時進一步禁止政府機關對信息流通的限制。以《信息自由法》為核心的一系列法律的頒行，標志著完整意義上的政府信息公開制度已在美國確立并不斷完善。
3、政府信息公開在非洲的發展
1996年的南非憲法要求在憲法實施后的三年內制定法律，確立獲得信息的權利，這是南非建立信息公開制度的憲法基礎。南非的信息公開法案的起草工作始于1994年，該法原名為《公開民主法案》，其內容包括信息公開、隱私保護、會議公開、信息公開的監督和實施機構等一攬子問題，后經內閣、議會修改，法案的內容集中于信息公開，議會要求對其他問題單獨立法。2001年該法案經議會審查通過，更名為《信息公開促進法》。尼日利亞和加納于1999年也分別制定了信息公開的法律制度。
4、信息公開在亞洲的發展
韓國是亞洲第一個實行政府信息公開的國家。韓國的政府信息公開制度是由下而上發展成熟的，清州（Cheong—ju）市議會于1991年制定了全國第一部地方的《信息公開條例》，到1997年6月，韓國有174個地方政府制定了信息公開法規。1994年韓國成立信息公開研究委員會，專門研究起草國家的《公共機構信息公開法》，該法于1996年由國會正式審議通過。韓國《公共機構信息公開法》的顯著特點是適用對象廣泛，不僅行政機關、憲法法院、司法機關、立法機關、中央選舉委員會與其他公共機構，而且政府持股超過50%的企業和國家財政支持的學校、醫院等都必須依法向公眾公開信息。繼韓國后，泰國于1997年制定了《官方信息法》，該法的顯著特點是設立專司信息公開的“官方信息委員會”、“官方信息辦公室”、“信息公開裁判所”等三個機構，為政府信息公開提供了組織機制保障。日本經歷了政府信息公開與保密文化的沖突。公眾希望通過獲得政府信息監督政府和參與國家管理，而政府則期望控制信息以謀求行政便利。但是，政府信息公開已成世界趨勢，政府不得不順勢而行。1979年，時任首相大平正方提出要認真研究信息公開問題；1983年，日本金山町制定了第一個地方信息公開條例，此后，很多地方政府紛紛效仿。1999年，國家層面的《信息公開法》經國會審議通過，于2004年4月正式實施，標志著政府信息公開制度在日本的確立。
政府信息公開發端于兩百多年前的北歐小國瑞典，20世紀下半葉以來呈燎原之勢迅速遍布全球。至本世紀初，已有50多個國家建立了政府信息公開制度。政府信息公開已經成為現代國家發展的共性趨向。
（二）政府信息公開是政治文明和行政現代化的本質要求
政府信息公開的基本特點是以權利為基礎、以政府為對象。7在這里，政府信息公開所針對的權利主要是公民的知情權，這是一項重要的政治權利；政府信息公開所針對的對象主要是政府，是對政府履行義務的訴求。政府信息公開反映了現代政治建設和政府職能發展的本質要求，對于促進政治文明和行政現代化具有重要意義。
1、政府信息公開有利于推進民主政治建設
政治民主是現代政治文明的核心。近代意義上的政治民主思想源自于伊壁鳩魯、盧梭提出的“社會契約論”和人民主權理論。該理論認為，人們最初自由、獨立、平等地生活在自然狀態中，由于私有制的產生，出現了不平等，為了保障個人的權利，人們才把自然權利交給社會，同時從社會得到保護。8據此，國家是根據人們訂立的契約建立的，大家必須服從“公意”。公意即為最高權力，即主權，“主權屬于享有人權的全體，政府只是實現人民意志的工具，是主權者的執行機關”。9“人民的意志是政府權力的基礎”。10公共權利來源于公民的委托，其基本職能就是通過提供公共服務和公共產品來維護和增進公民的權利。人民主權理論是民主政治和現代政治文明發展的基石。而政府信息公開正是民主政治發展的需要。既然政府的權力來源于人民，那么，政府權力的運行就應當為公眾所了解和監督，公眾了解政府行為的重要途徑和渠道就是政府信息公開。由此，政府信息公開反映出國家政治民主的程度，是發展民主政治的重要內容，是實現人民主權理念的重要途徑和形式。
2、政府信息公開有利于提高公眾參與政治
在傳統的民主制度中，公眾參與政治和國家事務的主要方式是選舉，通過選舉議會的組成人員的選舉國家元首來實現參政。但選舉后如何監督、評價政府的工作是民主管理國家的更重要的內容。政府信息公開順應了這一要求，它使公眾了解了行政權力的行使狀況，為評價政府工作提供了信息支持；也使公眾通過了解政府信息，更利于發表言論，提出有益的意見、建議，直接影響政府的決策。
3、政府信息公開有利于監督政府行為，遏制政府腐敗
現代行政發展的重要標志之一，是國家權力的中心從議會轉移到政府，并且在“能動法治主義”的影響下，行政機關的能動性大大加強了，突出表現是行政自由裁量權不斷擴大。11此種情形下，對政府加大監督的力度，防止政府濫用自由裁量權日顯重要。由此，現代行政的重要理念是行政行為的從屬法律性和過程性。12而依法行政的重要內涵就是行政程序合法。為了有效監督和防止政府不濫用自由裁量權，現代行政法特別重視行政程序制度和信息公開制度，因為政府對行政全力的有效控制方式就是控制信息，這樣可以更便利地行使行政自由裁量權，避免公眾的監督。為了通過信息公開程序加強對政府的監督，美國早在1946年就制定了《聯邦行政程序法》，規定了政府信息公開的程序和內容，1966年又專門制定了《信息自由法》。政府信息公開是有效監督政府的重要途徑。
政府信息公開是建立健全懲治與預防腐敗體系的重要內容。政府掌握公權和行政自由裁量權，這種權力一旦失去監督就極有可能滋生腐敗。因此，各國都非常注重行政監督體系建設，特別是通過政府信息公開實施對政府的外部監督，取得了積極效果。英國公民憲章領導小組按地域設立了24個服務質量信息網絡，由1000多名公共部門和私營部門的領導組成，每季度向社會公布一期《社會服務承諾信息》，免費贈閱。在日本，政府腐敗的丑聞是促進建立政府信息公開制度的重要原因。日本地方常以公費消費接待國家和地方官員，招致公眾普遍不滿，并引發了一系列信息公開訴訟，由此促使47個都道府縣向公眾公開了公務接待及其費用情況。公開結果發現，在1993年，僅40個縣的秘書處、財政處和東京辦事處用于公款接待的費用達53億日元。在壓力下，1996年東京都宣布全面廢除官官接待；各個地方也大幅削減了公款接待預算。“暗箱操作”是腐敗的溫床。推行政府信息公開，增加政府工作透明度，把政府行政權力置于公眾的監督之下，有利于防止權力失控、決策失誤和行為失范。13有了政府信息公開，雖然不能完全杜絕政府腐敗，但無疑能減少這種腐敗。
二、我國政府信息公開的現狀和主要問題
我國自改革開放以來，隨著社會主義民主法制建設的不斷發展，政府信息公開在理論上、制度上和實踐上都有所進展。加強政府信息公開已經成為發展社會主義民主，建立廉潔、勤政、高效政府，維護公民合法權利的必然要求。
（一）我國政府信息公開的現狀
在我國，政府信息公開經歷了從無到有、不斷發展的演進過程。在計劃經濟時期，我國的信息流通因受嚴格限制而處于封閉狀態，公民難有思想、言論和信息交流自由，老百姓獲取政府信息的主要渠道，是由上而下逐級傳達文件，并且很多文件信息因被嚴格設限而根本到不了基層群眾手里。戰時遺留下來的習慣使中國人關于信息傳播和利用的理念扭曲了，“出現了將政治權利公開行使與保守國家機密對立起來的不正確認識”。14這一時期，無論是在國家法制還是公民認知上，政府信息公開和利用被嚴重忽視。
改革開放以來，國家強調發展社會主義民主，把公開作為保障公民實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的重要途徑，政府信息公開問題便應運而生。20世紀80年代后期，一些地方和部門開展了“兩公開一監督”工作（即公開辦事程序、公開辦事結果，加強群眾監督）。15值得指出的是，對中國政府信息公開起催化作用的是村務公開。20世紀90年代后期一些地方自發實行村務公開，黨的十五大報告充分肯定了這一做法，并要求“城鄉基層政權機關和基層群眾自治組織都要健全民主選舉制度，實行政務公開和財務公開，讓群眾監督”，使村務公開和鄉鎮政務公開快速遍及全國各地。之后，國家機構部門性的政務公開運動也發展起來，如公安、稅務、審判、立法機關相繼推出了政務公開工作。
政務公開與此無關政府信息公開雖然在嚴格意義上有所不同——政務公開的內容為有關部門行政事物的事項，既有信息的公開也有行為的公開，但是信息公開是政務公開的核心內容，人們在寬泛的政務公開中更加關注具體的政府信息公開。1999年開始的政府上網工程以因特網這一高效的公開手段對政府信息公開起到了巨大的促進作用。我國加入WTO后，國際規則關于增加政府透明度的要求，使政府信息公開從政務公開中剝離出來。至2002年，以廣州市頒布實施政府信息公開的政府規章為標志，完整意義上的政府信息公開在我國誕生了。
綜觀十多年的發展歷程，我國政府信息公開取得的進展和成績是喜人的：
第一、在認識方面，各級政府和全社會對政府信息公開的必要性形成了共識。長期來，掌握和利用政府信息僅僅是政府的特權，即便按法定要求為公民公開信息，也認為是一種“恩惠”，因為老百姓是被治理的對象；16不少政府機關及其工作人員將政府的透明度與權威性對立起來，認為公民掌握了政府信息，容易以此對抗行政機關、挑戰行政權威。而近年來，這種觀念已明顯改變，不僅社會要求利用政府信息的呼聲日益高漲，而且政府的開明度、開放度明顯增強。建設透明政府，將信息公開作為政府的義務，讓公民享有利用政府信息的權利，以了解、參與、監督政府工作，保障人民當家作主、民主管理國家，這已經成為政府和全社會的一種共識。這一深層的思想進步，既是我國政府信息公開發展的成果與體現，也是推動政府信息公開進一步走向深入的堅實基礎。
第二、在研究方面，理論界對政府信息公開的深入探索富有成果，引導著政府信息公開的理性發展。政府信息公開的快速發展呼喚著理論研究和理論導向。我國很多理論工作者對政府信息公開高度關注、傾情研究，不少富有見地的研究成果和學術觀點相繼面世，見于各類專著和文章。值得稱道的是，早在1999年中國社會科學院法學研究所開展的政府信息公開的課題研究工作。該課題組集中了國家有關立法、行政機關的領導和高等院校、科研機構的學術精英，從我國政府信息公開的實證研究、各國政府信息公開比較研究和發展政府信息公開的對策研究等不同視角，對政府信息公開進行了深入探索，在此基礎上提出了政府信息公開法規的專家建議稿，為我國政府信息公開的規范化發展提供有力的理論依據和對策意見。
第三、在法制方面，我國重視信息公開法規建設，初步形成了政府信息公開的制度環境。改革開放以來，國家把公開作為加強民主法制建設的重要途徑予以高度重視，并通過立法加以規范和保障。雖然我國目前尚未制定專門的政府信息公開法律制度，但信息公開的有關規定仍可散見于大量的法律法規之中。1979年以來，共有60多件法律涉及公開的規定，其中有關政府信息公開的有17件；有220多件行政法規規定了公開制度，其中有關部門政府信息公開的有67件。17這些制度既有涉及抽象行政行為的公開，也有規定具體行政行為的公開，還有關于行政機關履行職務過程中產生、收集、整理、貯存、清理、傳輸、發布和使用的信息的公開。如《檔案法》涉及到了屬于政府信息的檔案的開放；《保守國家秘密法》規定了有關國家秘密的政府信息的定密、保密和解密（公開）的原則和方法；《統計法》規定了政府統計資料的管理和公開；《反不正當競爭法》則對涉及“商業秘密”的信息的保護和利用作出了規定，等等。這些法律規定及其實施中建立起來的規范、程序，在相關領域里構建了我國政府信息公開的框架，并在一定程度上形成局部的政府信息公開制度。
第四、在實踐方面，政府信息公開在我國越來越多的城市已經實施，從理論探索邁入了具體實踐。廣州市于2002年10月以政府規章的形式頒布《廣州市政府信息公開辦法》，在全國率先邁出了在嚴格、明確制度規范下實施政府信息公開的重要一步。在上海，政府信息公開取得了豐碩的實踐成果。2004年1月20日，上海市頒布《上海市政府信息公開規定》，在該規定自2004年5月1日正式實施后不到一年的時間里，全市政府機關主動公開的政府信息達106730條，其中大多為政策法規、規劃計劃、機關業務等方面的與百姓利益密切相關的內容，提供網上服務的信息占95．7%。18繼廣州、上海之后，僅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重慶、武漢等都相繼制定了政府信息公開的政府規章，通過地方立法推動和保障政府信息公開步入實踐。各地政府信息公開的具體規定盡管有所不同，但其基本的原則和特點具有一致性：一是遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則，加大政府信息向社會開放的力度；二是確立權利義務關系，政府是信息公開的義務人，公民和其他組織是權利人；三是凸現便民服務的理念，政府機關以多樣化的信息公開渠道和形式，為公眾查詢利用政府信息提供便利。這些制度規定已經深入到政府信息公開的具體操作問題，支撐著政府信息公開的實踐發展。目前，很多城市都在紛紛研究制定、實施本地的政府信息公開制度，我國的政府信息公開實踐正快速向廣度、深度發展。
（二）我國政府信息公開存在的主要問題
我國政府信息公開取得了長足進展，但是存在的問題也不容忽視，應當引起高度重視并認真研究解決。
1、發展不平衡，范圍局限。在我國，政府信息公開主要集中在一些地方甚至一些經濟社會發達的大城市，發展極不平衡，政府信息公開還不是一種國家制度，明顯地局限在地方。由此，同是中國公民，利用政府信息的權利卻有很大的差別。這就決定了我國政府信息公開在總體上的落后，也在一定程度上影響了國家民主政治的發展。
2、信息公開的內容狹窄。目前，政府機關主要依法公開信息，單行法律、法規、規章要求公開的才公開，沒有要求公開的，政府機關均可不公開。此外，從目前實踐看，各地政府信息公開制度限制公開的范圍比較寬泛、模糊，政府機關對信息是否公開擁有很大的自由裁量權，這在客觀上為政府機關限制信息公開甚至封鎖信息提供了條件；政府機關公開的多是正面信息，對負面信息如對政府形象不利的信息極少公開；在有些政府機關，信息公開只是應景之舉，名曰公開，實則形式；等等。這就必然影響政府信息的開放度，以致不少政府機關公開的信息遠不能滿足社會群眾的需要。
3、信息公開手段單一、技術落后。目前，政府信息中，除主動公開的信息在公眾計算機網上運行外，大量依申請公開的重要信息只能到所在機關利用，不同層級、不同地區的政府機關之間缺乏信息勾聯，尚未建立共享的信息平臺，在客觀上造成信息割據的局面，政府信息不能異地查詢，群眾查詢政府信息往往疲于奔命。
4、信息公開的權利缺少有效的救濟途徑。一些地方雖然規定了政府信息公開中的權利救濟，但救濟途徑狹隘，還不能真正實現對信息利用權利的保護。根據各地規定，政府信息公開的救濟途徑僅限于行政復議，即：當事人對政府機關在信息公開中的不作為行為或作為不當可向其上級機關或監察機關提出復議要求，但卻難以提起行政訴訟。因為我國《行政訴訟法》規定，當事人只能就侵犯其人身權和財產權的具體行政行為提起訴訟。而在我國，尚未對知情權（包括政府信息利用權）的屬性進行法律界定和認可，知情權尚不屬于人身權或財產權的范疇，因而，獲取政府信息的權利屬于不可訴的權利，不能獲得司法救濟。19這在政府信息公開中，既不利于對公民權利的保護，也不利于對政府責任的監督。
三、制約我國政府信息公開發展的主要瓶頸因素
在我國，政府信息公開有發展，但也存在問題。由于歷史和現實的原因，我國政府信息公開快速發展中遇到的障礙正日益顯現。
綜合實際分析，制約我國政府信息公開發展的因素主要有以下幾個方面：
（一）法律缺失
立法是政府信息公開發展的關鍵。不能說，沒有信息公開的法律就不會有信息公開的實踐；但是可以肯定地說，沒有專門的法律保障，就不可能有規范的政府信息公開行為。我國政府信息公開實踐中存在問題的根本原因就在于缺乏關于政府信息公開的統一、成熟的法律制度。從國家層面看，盡管不少法律法規都涉及到政府信息及其公開和管理，但都是零星的、局部的規定，缺乏系統性、操作性、依據性。雖然，《中華人民共和國政府信息公開條例》已經頒布，并于2008年5月1日實施，但在過去的很長時間內，我國政府信息公開方面的獨法律、法規是嚴重缺失的；我國的《憲法》中也沒有明確保障公民獲取政府信息的條款和知情權的概念。從地方層面看，雖然一些地方政府制定實施了信息公開制度，但由于各地的認識、實踐不同，同屬信息公開行為，但制度規定的內容有很大的差異，更由于狹隘的地方視角所限，地方立法的質量很難都有保證。可見，以往很長時間中，我國的政府信息公開并不是在國家法律統一要求下政府必須履行的職責，而純屬地方政府的一種自主行為，是一種“自我公開”。由此，在我國，推動政府信息公開所依靠的不是法律，而是政府的“自覺”程度。但是，沒有法律約束和保障的行為必然是一種失范的行為。正是因為法律制度的缺陷，所以政府信息公開在我國的發展極不平衡；也正是因為法律制度的缺陷，信息公開缺乏具體的操作細則，導致一些地方在政府信息公開中，信息披露的方式不規范，相應的監督機制、救濟機制不健全，信息公開的內容范圍、申請程序、答復時間、信息更新等更不明確，造成信息公開隨意性大，在不少政府機關，信息公開成了臨時的行政任務甚至是作秀的演出。
（二）保密文化
我國在新中國成立前，出于軍事斗爭的需要黨和軍隊的活動高度民主強調保密；新中國成立后，長期的政治運動和“左”的思想影響，使保密觀念得到延續甚至強化，這就使我們的黨政機關、政府官員甚至普通百姓養成了保密習慣，無論對人還是對事，人們慣于以一種神秘的心態去觀察，保密幾乎成了我們國家的一種文化。
在制度層面上看，正是受到保密文化的影響，我國保密制度涉密過寬、定密過嚴的問題十分突出，對政府信息公開產生很大的制約作用。我國現行的保密制度----《保守國家機密法》----完全偏重于對國家機密的保護，因而并不關注機密的適度開放問題。《保密法》將國家秘密定為絕密、機密、秘密，但定密的規定十分原則和模糊。如規定：“絕密是最重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受特別嚴重的損害；秘密是重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受嚴重的損害；秘密是一般的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受損害”。那么，什么是“最重要”、“重要”、“一般”和“特別嚴重”、“嚴重”呢？他們的區別是什么又如何掌握呢？這就決定了應當有一個具體可操作的統一的保密標準。但我國目前并無這一標準，因而使國家機關享有對秘密界定的較大的裁量權。而在國外，保密制度對秘密事項的界定嚴格而明確。瑞典《保密法》對涉及貨架安全和外交事務秘密，財政、金融、貨幣秘密，公共經濟利益秘密，私人經濟利益秘密，動植物秘密，政府機關檢查、控制、監督活動的秘密等作了明確的界定，這些規定十分詳盡，因而有效限制了行政機關在保密問題上的自由裁量。20在我國，由于定密機制不健全，自由裁量權過大，加上國家機關人員存在著定密“寧高勿底”、“寧寬勿窄”，“多定保險”的片面認識，造成了“國家秘密”過多、過濫。1995年至1997年，各省、自治區、直轄市和中央國家機關47個部門產生的國家秘密為780多萬件，平均每年達260萬件，而美國1997年全年產生的國家秘密僅為10萬件，且國家秘密呈每年下降的趨勢。21事實上，我國的國家秘密原沒有那么多，1995年國家科技部對各地申報的幾前件科技“秘密”事項進行評審，被確認為秘密事項的僅為5%。22廣州市保密局在2002年對2001年底前的10萬余項國家秘密進行清理解密，解密率達97%。23
過于強調保密嚴重制約了政府信息公開大發展和效果。目前，我國各地政府信息公開制度普遍將政府信息分為主動公開信息、依申請公開信息和免于公開信息等三類，其中免于公開的信息主要是涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的內容。國外也普遍有政府信息部分免于公開的機制，免于公開的理由與我國基本是一致的，但是，由于具體操作依據的極大差異，兩者的實踐效果有很大的不同。國外的政府信息公開制度對免于公開的內容有嚴格限制和明確規定。美國《信息公自由法》規定了9類可免于公開的信息即保密文件、機關內部人事規則與制度、根據其他法律作為例外的信息、商業秘密與商業和財務信息、政府的內部聯系、個人隱私、執法文件、金融制度、地質信息等及其具體的內容，規定非常詳細，便于對信息界定操作；同時規定政府拒絕提供信息負舉證責任，即政府拒絕提供申請人要求的文件，必須負責證明拒絕所依據的理由，政府不能證明拒絕的理由時，必須按照申請人的要求提供信息。24而在我國，各地關于免于公開的秘密特別是國家秘密的規定極為模糊，如《上海市政府信息公開規定》只是原則規定“屬于國家秘密的”免于公開，《深圳市政府信息網上公開辦法》也簡單地規定，“依照法律規定屬于國家秘密的”免于公開；政府拒絕提供信息不負舉證責任。這就造成了政府機關在信息公開中的極大隨意性，政府不愿意提供某一項信息，只要借口是“國家秘密”，就可以非常容易地將申請人擋在門外。于是，一個“國家秘密”成了一個無所不包的大口袋，可以將任何行政機關不愿公開的信息裝進去。以此類推，“商業秘密”、“個人隱私”等都可以成為行政機關的工具。在我國，“公開只是單方面的公開，公開的主動權掌握在行政機關手中。公開什么、怎么公開不由群眾決定。這就使行政機關可以輕易和任意地決定公開和不公開”。25
（三）檔案制度
檔案與信息具有本質的聯系。檔案是國家機構、社會組織和個人在各項社會活動中直接形成的、具有保存價值的各種歷史記錄。文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。記載政府信息的文件一般在法定歸檔期內轉化為檔案，因此，檔案包含經歸檔處理的政府信息，相互之間存在一定的前后演變關系。（26）可見，經歸檔的政府信息就是政府檔案，政府檔案是一部分政府信息的載體和存在形式。政府信息公開客觀地提出了政府檔案的公開問題，要求政府檔案的利用與政府信息公開相適應，同步向社會開放，形成政府檔案開放與政府信息公開的協調機制。但實際情況并非如此。
長期以來，我國的檔案工作包括政府檔案管理遵循國家的檔案法律法規規定，并形成了特定的檔案利用制度。政府檔案按形成期限分別保存于國家檔案館和政府機關。根據《檔案法實施辦法》規定，省級機關檔案自形成之日起滿20年移交檔案館；縣級機關檔案滿10年移交檔案館。由此，政府檔案在移交期限前由政府機關自行保管；滿移交期限的檔案由檔案館保管。在檔案利用上，檔案法律法規規定，檔案館保存的檔案一般滿30年向社會開放，未滿開放年限的，則限于單位利用，一般不向社會公眾提供服務；政府機關保管的檔案主要為本機關服務，公眾需要利用必須經機關同意。檔案法律法規的這些規定和長期來政府檔案管理、利用的實踐，與現行的政府信息公開制度明顯矛盾、碰撞。第一，按照政府信息公開制度，政府信息并無時限所分，政府信息公開溯及的范圍應當是人民政府成立以來所有政府機關的信息，包括現時和過去的政府信息。據此，公開的應當不僅是保管在政府機關的檔案，而且還包括存于檔案館的政府檔案。但是，根據檔案法律制度規定，檔案館的檔案必須在一定期限（30年）后才可向社會公開。這一限制與政府信息公開的原則明顯矛盾。第二，根據檔案法律法規精神，我國國家機關不負有向社會公開檔案的義務，公民利用機關檔案須經該機關同意，這與政府信息公開制度中的“以公開為原則”和主動公開信息的要求相去甚遠。于是，在政府信息公開實踐中，法律制度的適用問題異常突出和重要：如果適用檔案法律，政府信息公開必然形同虛設。然而，政府信息公開中所遇到的----確切地說是公民所遇到的尷尬是，關于利用檔案的制度屬于國家法律，而政府信息公開制度僅僅屬于地方政府規章。事實上，政府機關更樂于選擇檔案法律，以此作為處理信息公開爭端的有力依據：凡是不愿公開信息，或覺得向社會公開存于檔案館的政府檔案信息會處于不利、被動的，便可推說由于屬于檔案的原因，依法可以不向社會公開。這的確是一種理由，因為根據法理，上位法優于下位法。對此，發生在上海的全國第一個政府信息公開的訴訟案為我們提供了實證。一董姓老太為了查證房屋產權，向其所在區的房產部門提出查詢相關政府信息的申請，但遭到拒絕，房產部門的理由是董所要查找的信息屬于機關檔案，因此，機關依法有權不予提供。但董認為其要查詢的應當屬于政府信息，按照上海市政府規章規定，房產部門應當提供。董以政府機關不作為為由將該房產部門告上了法庭。法庭認為董所需要的信息已經歸檔，屬于檔案，依據檔案法律，利用機關檔案必須經該機關同意，因此最后判定董老太敗訴。這里，我們一方面看到房產部門的決定和法院的判案并無過錯，完全符合檔案法律規定；另一方面又覺得這一結果不盡情理，因為董老太要查詢的既是檔案又是信息，依照政府信息公開規定她完全有權查閱。據了解，最近某市作出內部規定，凡政府信息作為檔案向檔案館移交后，查詢利用按檔案法律規定辦理。這實際上是利用檔案法律制度規避履行信息公開的義務和責任。顯然，我國現行的檔案制度成了政府信息公開的嚴重障礙。
四、關于促進我國政府信息公開發展的政策建議
政府信息公開是國家政治文明和民主進步的重要標志，也是政府不斷轉變職能、行政管理不斷適應社會發展、行政方式發生革命性變化的過程。這個過程不會一蹴而就地完成，而是漸進的、不斷完善的過程。以下，對完善和發展我國政府信息公開提出幾點建議。
（一）在我國憲法中確認公民的知情權
知情權是現代國家民主政治建設的根本要求和公民的一向基本權利，國家機關應當為此承擔法定義務，主動公開信息，對公民的請求給予答復，以滿足公民的要求。這種義務在不同的國家機關體現為不同的形式，如立法機關中的立法會議公開和法律公開，司法機關中的審判公開，反映在行政機關上，即表現為政府機關公開。公民的知情權應當成為一種憲法權利，只有在憲法中予以明確才能得到切實保證。但是，目前我國憲法還沒有關于公民知情權的規定，因而從嚴格意義上說，政府信息公開還缺乏憲法基礎和根本保證。因此，要以憲法第35條規定的公民言論自由和第41條規定的公民對國家機關及其工作人員的批評、建議、申訴、檢舉的權利為基礎，進一步以憲法的形式明確規定公民的知情權，是知情權真正成為我國公民的一項基本政治權利，為切實實行政府信息公開，保障公民獲取政府信息奠定堅實的憲法基礎。
（二）制定完善政府信息公開法律制度
我國政府信息公開存在問題的根本癥結是立法缺陷，雖然政府信息公開的行政法規已經出臺，但依然暴露出立法嚴重滯后的問題。環視國外，國家層面的政府信息公開的法律制度已經遍及許多國家，并有力保障和促進了這些國家政府信息公開的發展。由于長時間缺乏統一制度，政府信息公開由各地自行摸索、分而自治，政府信息公開的發展在總體上嚴重受阻。《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，是國家層面政府信息公開立法的重大成果，標志著我國政府信息公開開始步入了法制軌道。但是，我國政府信息公開的法律制度建設還只是剛剛開始，需要在實踐中不斷完善，特別是有待于將這一制度上升為國家法律，以不斷提升制度的權威性、強制性、有效性，有力推動和有效規范我國政府信息公開的發展。
（三）修改相關法律，加強制度的協調
1、修改《保密法》。
我國先行的《保密法》制定于十多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設計上已遠遠落后于形勢發展的需要，嚴重制約了政府信息公開工作的開展。修改《保密法》已是政府信息公開有效實施的必要措施。
就政府信息公開的需要而言，修改《保密法》的主要目的是要消除保密事項的模糊性，控制或限制國家機關對“秘密”的自由裁量權，防止行政機關及其工作人員因其保密習慣等人為因素，任意擴大保密范圍，以減少保密設限過寬、過嚴對政府信息公開的影響。為此，《保密法》修改的重點是科學地劃定保密范圍，嚴格屆定并明確需要保密的具體事項，使政府信息公開實踐中哪些內容可以公開、那些內容屬于保密事項應免于公開主要不由行政機關通過自由裁量決定，而應依據法律提供的具體標準。
2、修改《檔案法》
修改調整檔案法律法規，正確處理和協調檔案與政府信息的關系是政府信息公開的另一個關鍵環節。在國外，檔案屬于政府信息公開法律調整的范圍，檔案只要不在例外的范圍，則應與其他政府文件一樣向公眾公開。美國《信息自由法》對“信息”這一詞匯的使用上有一定的靈活性，有時用“記錄”、“|材料”或“檔案”，有時用“信息”或“事項”，它們可以互換使用。27但在我國，檔案與政府信息的內在聯系卻常被行政機關“依法”割裂了，理應公開的政府信息經常被作為檔案而遭到封鎖。這種“淮南為桔，淮北為枳”的問題只有通過修改、調整檔案法律才能得到解決。
《檔案法》的修改要著力于兩個方面的突破。一是突破對公民對利用機關檔案的限制。根據我國檔案法律規定，國家機關不負有向社會開放檔案的義務，公眾利用機關檔案必須經過“同意”，因此，我國檔案立法普遍限制公民對國家機關包括行政機關檔案的利用權利。要通過修改檔案法律，使政府檔案的利用機制與政府信息公開的要求協調一致，把行政機關可任意決定“同意”與否的權利變為開放檔案的義務和責任。二是突破對檔案館館藏檔案開放的限制。在我國，存于檔案館的檔案，即使無需保密，也要期滿30年才向社會開放，未滿期限的則一律不向公眾公開。這與政府信息公開的要求格格不入。應當對檔案法律法規進行必要的調適，規定檔案館館藏的政府檔案的利用適用政府信息公開的原則與方法，解除對檔案開放的機械限制，引入政府檔案信息隨時主動公開、依申請公開的機制。總之，要通過修改《檔案法》，消除檔案與信息的人為割裂，實現檔案利用與信息公開的有機接軌，有效擴大政府信息公開的范圍。否則，政府信息公開只能限于非檔案文件、信息內容，其范圍和效果將繼續被大大限制。
（四）開辟政府信息公開的多種途徑和渠道，為公眾提供便捷服務。
各地政府信息公開的具體操作模式不盡相同，從總體看，由于缺乏統一規范、行政機關工作性質不同、財政投入不足和提供信息的水平參差不齊等原因，公眾既要面對不同的辦事機構、不同的公開渠道，又要適應繁瑣的申請信息公開的程序，不少民眾甚至因為交通不便的原因而無法獲得政府信息。為此，構建有效的政府信息公開渠道，為公民查用政府信息提供最大的便捷，是政府信息公開中技術層面上極為重要的措施。
目前，各地政府信息公開的主要方式是在機關辦公處設立信息公開點和通過英特網公開信息。這種公開方式的特點是以單個機關為單位，使信息公開處在割裂、分散的狀態，因此，信息公開的手段還處在低級階段。應該從以下幾方面開拓政府信息公開新的途徑和渠道。
1、建立政府信息的共享平臺和搜索引擎
目前政府信息的網上發布是各自為政的，無論同一層次還是不同層級的機關，信息公開工作互不聯系，公眾搜索信息需分別進入各個機關網站，因而極為不便。為此，有必要整合政府網站，建立行政機關信息----包括同級行政機關和不同層級行政機關的信息----相互勾連、有機融合的網上公布機制，形成政府信息資源的共享平臺和公共搜索引擎，為公眾提供便捷、高效的政府信息檢索和下載服務。與普通網站相比，政府信息共享平臺具有公布政府信息的全面性、準確性、及時性、權威性、便利性等特點，通過此平臺，公眾能夠最有效地獲取網上政府信息。
2、建立政府信息集中查詢機制
目前，公眾查詢政府原始信息如行政機關文件，以及利用依申請公開的政府信息，必須到各有關行政機關，通過分散的渠道去完成，因而多有不便。實行政府信息集中查詢勢在必行。上海于2004年5月開始推行檔案館為公眾查詢政府信息服務的辦法，各行政機關按要求將主動公開信息送交同級檔案館，由檔案館作為政府信息的集散地，為公眾集中查詢政府主動公開的信息提供服務。這一做法受到了社會的歡迎和好評，并取得了很好的效果。檔案館開展“一門式”服務是構建政府信息集中查詢機制的可選途徑。應該推廣上海的經驗和做法，并在此基礎上進一步深化集中服務，“一門式”服務的范圍應由政府主動公開信息擴展到依申請公開的政府信息。由檔案館開展集中服務，不僅減輕和避免了公眾為查詢政府信息而奔波于各行政機關的勞頓之苦，極大地方便了老百姓，而且有利于加強政府信息公開中現行政府文件和檔案館館藏政府檔案的銜接，為公眾提供系統、完整的政府信息。
（五）完善政府信息公開的運作機制。
根據一些地方政府信息公開工作存在的缺陷，結合國外的通行做法，我國政府信息公開的發展應當注重下列機制的建設。
1、統一協調機制建設
由于體制原因，我國信息領域的管理涉及多個部門，包括公安部、國家安全部、信息產業部、國家保密局、國家檔案局、國務院新聞辦公室、國家密碼管理委員會、國家計算機網絡和信息安全管理中心等。這種多元化管理的突出弊端，就是對政府信息公開工作缺乏必要的綜合協調，缺少全盤規劃和部署，使各地區、各部門在政府信息公開的做法上存在很大的差異；一個地區或部門積累的經驗也很難在其他地區、部門推廣，加大了信息公開的成本。相比之下，其他許多國家對政府信息公開的協調十分重視，不但設置有專門的政府機構協調信息公開政策，而且在每個政府機構專設信息官職位，專門負責信息公開工作。建議國家設立政府信息公開的高層協調機構，專門從事信息公開的統籌組織、政策協調工作，保障我國政府信息公開工作的規范和統一。
2、政府舉證機制建設
對免于公開的信息，由政府機構舉證，說明不向社會公開的理由，這已成為一項國際通行的規則。我國各地實施的政府信息公開制度普遍沒有政府舉證的機制，這是導致行政機關對信息公開隨意設限、免于公開信息過多過濫的重要原因。因此，建議借鑒國外做法，在我國的政府信息公開制度設計中，建立政府舉證的機制，凡行政機關認為信息屬于免于公開范圍而不能提供社會公共利用的，必須說明保密的理由并提供相關的證據，否則，行政機關不得公眾的申請。建立政府舉證機制，有利于加強政府信息公開工作運行的透明度，減小行政機關的隨意性，也利于公眾對信息公開中政府行為的有效監督。
3、權利救濟機制建設
沒有救濟就沒有權利。政府信息公開中的救濟，是指當申請人認為其利用政府信息的合法權利受到侵犯時，可以通過法定途徑要求對其權利施加保護。在各地的政府信息公開實踐中，公眾的行政救濟途徑僅限于申請行政復議，由于這是限于政府體制內的救濟方式，往往由于復議主體對行政機關的庇護而有失公允。因而必須建立健全通過司法途徑實現權利救濟的制度與機制，使公眾不僅可以申請行政復議，而且能通過行政訴訟要求司法部門介入政府信息公開，依法審查行政機關的行為，維護利用政府信息的合法權利。以司法途徑實施權利救濟也是國外政府信息公開的通例。
注解：
① 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版，“導言”
② 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版20頁
③[美]斯蒂格利茨：“自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用”載《環球法律評論》2002年秋季號
④ 周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第22頁
⑤ 周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第26頁
⑥ 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第1038頁
⑦ 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版第11、12頁
⑧ 張慶福：《憲法學基礎理論》，社會科學文獻出版社1999年版，第180頁
⑨ 陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第20頁
⑩ 王世杰、錢瑞升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年版，第42頁
11張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版第63頁
12葉必豐：《現代行政行為的理念》，載于上海市領導干部法制教育聯系會議《法治參閱》，2005年第二期
13何勇：《在全國政務公開工作經驗交流會議上的講話》，載于《推行政務公開，建設法治政府》，中國方正出版社2005年版，第14頁
14張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版196頁
15中央紀委辦公廳：《政務公開》，中國方正出版社2001年版，第1頁
16周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第317頁
17周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第308頁
18上海市信息化委員會：《上海市政府信息公開工作年報》，2005年3月
19張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版205頁
20周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第17頁
21周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第198頁
22周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第197頁
23張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版204頁
24王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第954頁
25黃德林、唐承敏：《公民的“知情權”及其實現》，載于《法學評論》，2001年第5期，第36頁
26吳辰：《檔案部門參與政府信息公開工作的思考》，載于《新上海檔案》，2005年第5期，第4頁
27周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社出版，2003年版，第53頁
主要參考資料：
1、魏永忠：《現代行政管理》，中國人民公安大學出版社2005年版
2、羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，法律出版社2003年版
3、王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版
4、張明杰：《開放的政府》，中國政法大學出版社2003年版
5、周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版
6、周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版
7、陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版
8、全國政務公開領導小組辦公室：《推進政務公開，建設法治政府》，中國方正出版社會2005年版
9、周漢華：《政府信息公開條例專家建議稿》，中國法制出版社2003年版
10、《中華人民共和國檔案法》
11、《中華人民共和國檔案法實施辦法》
12、《中華人民共和國保守國家秘密法》
13、《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》
14、《上海市政府信息公開規定》
15、《深圳市政府信息網上公開辦法》
事實上，以獲取政府信息為基礎的信息公開制度于250年前已在瑞典誕生，二次大戰以來，隨著世界政治、經濟和政府職能的發展變革，政府信息公開在世界范圍內迅猛發展，遍布歐、美、亞、非等各洲許多國家，成為現代國家普遍重視的一項行政制度甚至是一項政治制度，并在現代行政發展中發揮著積極、重要的作用。
近年來，政府信息公開在我國的一些地方開始步入實踐，并引起普遍關注，成為社會的熱門話題和政治學界的重要課題。但是，我國的政府信息公開還剛剛起步，無論是實踐還是制度建設尚不完備，亟待研究完善。本文試圖通過考察和借鑒國外政府信息公開的經驗，重點結合我國實踐，著力分析我國政府信息公開的主要問題及其成因，在此基礎上提出有關政策建議的一孔之見，為推進我國政府信息公開的良性發展盡綿薄之力。
一、政府信息公開是現代國家的共性趨向和現代行政發展的本質要求
政府信息公開同保密文化和制度緊密相聯，是在政府保密文化的背景下發展起來的。2美國經濟學家斯蒂格利茨指出：“應當為公眾服務的所謂公仆卻更愿意保守信息秘密”，“這樣的保密觀念不僅與民主的價值背道而馳，也損害了民主過程；這樣的保密觀念的預設前提是管理者與被管理者之間彼此不信任，同時又進一步加劇了彼此的不信任。”3政府信息公開是對政府保密文化和制度的突破。二次大戰后，現代行政管理崛起，開放、服務和法治成為政府工作的普遍理念，政府信息公開日益成為現代行政發展的重要內涵，加速了在世界范圍的普及和深化。因此，政府信息公開是世界政治、經濟、文化和政府建設走向文明的產物。從世界范圍的視角研究政府信息公開的走向及其促進行政現代化建設的作用，對推動我國進一步融入世界文明，發展和完善我國的政府信息公開，無疑具有重要意義。
（一）政府信息公開在現代國家的迅猛發展
政府信息公開始于18世紀中葉，經過兩百多年的發展已經成為世界各國普遍接受的制度。
1、政府信息公開在歐洲的發展
北歐是世界上最早普遍建立政府信息公開制度的地區，而瑞典則領風氣之先，是這一制度的發源地。早在1766年瑞典就制定了《出版自由法》，在“官方文件公開性”的相關章節中明確規定：“為了鼓勵思想的自由交流和對公眾的啟蒙，每個國民都有享有查閱官方文件的自由”，依照這一規定，任何依法可為公眾查閱的官方文件都應在文件的保存地點盡快和免費向有意查閱文件的人公開。4瑞典的《出版自由法》被公認為世界上第一部有關政府信息公開的法律制度。在瑞典，還有《表達自由法》、《保密法》和《政府憲章》中關于言論自由、信息自由的規定，與《出版自由法》共同構成政府信息公開的法律基礎和實踐保障。繼瑞典之后，芬蘭于1951年制定了《公文公開法》，規定了公眾獲得政府信息的一般權利；丹麥于1964年由議會通過了《當事人使用政府檔案法》，1970年此法又修改為《公眾利用政府行政檔案文件法》，進一步增加了個人和組織可以使用的政府檔案文件信息的數量；挪威于1971年制定了《信息自由法》，規定除法律禁止公開的信息，所有與行政案件有關的政府文件都應當公開，任何人都可要求獲得政府文件。
在東歐，從20世紀80年代末到本世紀，政府信息公開取得了長足進展，東歐國家幾乎同時建立了信息公開制度，成為“信息公開運動最有成效的地區之一”。51992年匈牙利制定《數據保護與公共利益數據公開法》，成為東歐第一個實施政府信息公開的國家；1994年斯洛文尼亞制定了《公共媒體法》；1998年至2000年，拉托維亞、捷克、保加利亞、愛沙尼亞、立陶宛、摩爾多瓦和斯洛伐克等七國分別制定了《信息自由法》。
法國是西歐最早實行政府信息公開的國家，于1978年制定了《自由獲得行政文件法》，之后的1986年至1997年的十年間，奧地利、荷蘭、比利時、愛爾蘭等國先后制定的信息公開方面的法律。英國在政府信息公開方面的努力始于20世紀70年代，終于在2000年通過了《信息自由法》，雖然歷經30年艱難坎坷，卻是對英國“悠久”的保密文化傳統的革命性勝利。
2、政府信息公開在美洲的發展
20世紀中葉開始，美國、加拿大、阿根廷、墨西歌等許多美洲國家相繼頒布了政府信息公開法，其中，美國的政府信息公開制度的發展為世界提供了獨特的經驗。
美國是世界上政府信息公開制度比較發達，并對當代各國政府信息公開影響最大的國家。美國重視信息公開，用法律保護公民與企業不受限制地合法利用聯邦政府的信息。美國憲法第一條修正案規定國會不得限制言論或出版的自由，這對美國的信息公開制度具有決定性作用，促進政府必須保持對信息和言論自由的足夠重視。但是這一修正案也暴露出不足：由于尚未直接規定政府信息公開制度，因而政府是否公開其文件完全取決于其自由裁量權。1966年，美國制定《信息自由法》（也稱《情報自由法》），徹底改變了信息公開制度。這部法律建立了公眾有權向聯邦政府機關索取任何材料的制度，政府有義務對公眾的信息需求作出回應，如果政府機關拒絕公眾的特定請求，必須說明理由，政府對信息需求的任何決定都可以被復議和司法審查。1974年制定的《隱私權法》是《信息自由法》的重要補充，規定任何人都可以查看聯邦政府保存的有關自己的材料。1976年美國制定《陽光下的政府法》，要求合議制的政府機關的會議必須向公眾公開。《陽關下的政府法》和《信息自由法》都是實施行政公開的法律，前者適用政府文件公開，后者適用行政機關的會議公開。61995年和1996年，美國又先后通過《削減公文法》以及《電子信息自由法修正案》和《信息自由法修正案》，以適應電子化條件下信息公開的新需要，要求政府機關以電子數據方式提供索引材料或機關指南，便利公眾提出信息申請，同時進一步禁止政府機關對信息流通的限制。以《信息自由法》為核心的一系列法律的頒行，標志著完整意義上的政府信息公開制度已在美國確立并不斷完善。
3、政府信息公開在非洲的發展
1996年的南非憲法要求在憲法實施后的三年內制定法律，確立獲得信息的權利，這是南非建立信息公開制度的憲法基礎。南非的信息公開法案的起草工作始于1994年，該法原名為《公開民主法案》，其內容包括信息公開、隱私保護、會議公開、信息公開的監督和實施機構等一攬子問題，后經內閣、議會修改，法案的內容集中于信息公開，議會要求對其他問題單獨立法。2001年該法案經議會審查通過，更名為《信息公開促進法》。尼日利亞和加納于1999年也分別制定了信息公開的法律制度。
4、信息公開在亞洲的發展
韓國是亞洲第一個實行政府信息公開的國家。韓國的政府信息公開制度是由下而上發展成熟的，清州（Cheong—ju）市議會于1991年制定了全國第一部地方的《信息公開條例》，到1997年6月，韓國有174個地方政府制定了信息公開法規。1994年韓國成立信息公開研究委員會，專門研究起草國家的《公共機構信息公開法》，該法于1996年由國會正式審議通過。韓國《公共機構信息公開法》的顯著特點是適用對象廣泛，不僅行政機關、憲法法院、司法機關、立法機關、中央選舉委員會與其他公共機構，而且政府持股超過50%的企業和國家財政支持的學校、醫院等都必須依法向公眾公開信息。繼韓國后，泰國于1997年制定了《官方信息法》，該法的顯著特點是設立專司信息公開的“官方信息委員會”、“官方信息辦公室”、“信息公開裁判所”等三個機構，為政府信息公開提供了組織機制保障。日本經歷了政府信息公開與保密文化的沖突。公眾希望通過獲得政府信息監督政府和參與國家管理，而政府則期望控制信息以謀求行政便利。但是，政府信息公開已成世界趨勢，政府不得不順勢而行。1979年，時任首相大平正方提出要認真研究信息公開問題；1983年，日本金山町制定了第一個地方信息公開條例，此后，很多地方政府紛紛效仿。1999年，國家層面的《信息公開法》經國會審議通過，于2004年4月正式實施，標志著政府信息公開制度在日本的確立。
政府信息公開發端于兩百多年前的北歐小國瑞典，20世紀下半葉以來呈燎原之勢迅速遍布全球。至本世紀初，已有50多個國家建立了政府信息公開制度。政府信息公開已經成為現代國家發展的共性趨向。
（二）政府信息公開是政治文明和行政現代化的本質要求
政府信息公開的基本特點是以權利為基礎、以政府為對象。7在這里，政府信息公開所針對的權利主要是公民的知情權，這是一項重要的政治權利；政府信息公開所針對的對象主要是政府，是對政府履行義務的訴求。政府信息公開反映了現代政治建設和政府職能發展的本質要求，對于促進政治文明和行政現代化具有重要意義。
1、政府信息公開有利于推進民主政治建設
政治民主是現代政治文明的核心。近代意義上的政治民主思想源自于伊壁鳩魯、盧梭提出的“社會契約論”和人民主權理論。該理論認為，人們最初自由、獨立、平等地生活在自然狀態中，由于私有制的產生，出現了不平等，為了保障個人的權利，人們才把自然權利交給社會，同時從社會得到保護。8據此，國家是根據人們訂立的契約建立的，大家必須服從“公意”。公意即為最高權力，即主權，“主權屬于享有人權的全體，政府只是實現人民意志的工具，是主權者的執行機關”。9“人民的意志是政府權力的基礎”。10公共權利來源于公民的委托，其基本職能就是通過提供公共服務和公共產品來維護和增進公民的權利。人民主權理論是民主政治和現代政治文明發展的基石。而政府信息公開正是民主政治發展的需要。既然政府的權力來源于人民，那么，政府權力的運行就應當為公眾所了解和監督，公眾了解政府行為的重要途徑和渠道就是政府信息公開。由此，政府信息公開反映出國家政治民主的程度，是發展民主政治的重要內容，是實現人民主權理念的重要途徑和形式。
2、政府信息公開有利于提高公眾參與政治
在傳統的民主制度中，公眾參與政治和國家事務的主要方式是選舉，通過選舉議會的組成人員的選舉國家元首來實現參政。但選舉后如何監督、評價政府的工作是民主管理國家的更重要的內容。政府信息公開順應了這一要求，它使公眾了解了行政權力的行使狀況，為評價政府工作提供了信息支持；也使公眾通過了解政府信息，更利于發表言論，提出有益的意見、建議，直接影響政府的決策。
3、政府信息公開有利于監督政府行為，遏制政府腐敗
現代行政發展的重要標志之一，是國家權力的中心從議會轉移到政府，并且在“能動法治主義”的影響下，行政機關的能動性大大加強了，突出表現是行政自由裁量權不斷擴大。11此種情形下，對政府加大監督的力度，防止政府濫用自由裁量權日顯重要。由此，現代行政的重要理念是行政行為的從屬法律性和過程性。12而依法行政的重要內涵就是行政程序合法。為了有效監督和防止政府不濫用自由裁量權，現代行政法特別重視行政程序制度和信息公開制度，因為政府對行政全力的有效控制方式就是控制信息，這樣可以更便利地行使行政自由裁量權，避免公眾的監督。為了通過信息公開程序加強對政府的監督，美國早在1946年就制定了《聯邦行政程序法》，規定了政府信息公開的程序和內容，1966年又專門制定了《信息自由法》。政府信息公開是有效監督政府的重要途徑。
政府信息公開是建立健全懲治與預防腐敗體系的重要內容。政府掌握公權和行政自由裁量權，這種權力一旦失去監督就極有可能滋生腐敗。因此，各國都非常注重行政監督體系建設，特別是通過政府信息公開實施對政府的外部監督，取得了積極效果。英國公民憲章領導小組按地域設立了24個服務質量信息網絡，由1000多名公共部門和私營部門的領導組成，每季度向社會公布一期《社會服務承諾信息》，免費贈閱。在日本，政府腐敗的丑聞是促進建立政府信息公開制度的重要原因。日本地方常以公費消費接待國家和地方官員，招致公眾普遍不滿，并引發了一系列信息公開訴訟，由此促使47個都道府縣向公眾公開了公務接待及其費用情況。公開結果發現，在1993年，僅40個縣的秘書處、財政處和東京辦事處用于公款接待的費用達53億日元。在壓力下，1996年東京都宣布全面廢除官官接待；各個地方也大幅削減了公款接待預算。“暗箱操作”是腐敗的溫床。推行政府信息公開，增加政府工作透明度，把政府行政權力置于公眾的監督之下，有利于防止權力失控、決策失誤和行為失范。13有了政府信息公開，雖然不能完全杜絕政府腐敗，但無疑能減少這種腐敗。
二、我國政府信息公開的現狀和主要問題
我國自改革開放以來，隨著社會主義民主法制建設的不斷發展，政府信息公開在理論上、制度上和實踐上都有所進展。加強政府信息公開已經成為發展社會主義民主，建立廉潔、勤政、高效政府，維護公民合法權利的必然要求。
（一）我國政府信息公開的現狀
在我國，政府信息公開經歷了從無到有、不斷發展的演進過程。在計劃經濟時期，我國的信息流通因受嚴格限制而處于封閉狀態，公民難有思想、言論和信息交流自由，老百姓獲取政府信息的主要渠道，是由上而下逐級傳達文件，并且很多文件信息因被嚴格設限而根本到不了基層群眾手里。戰時遺留下來的習慣使中國人關于信息傳播和利用的理念扭曲了，“出現了將政治權利公開行使與保守國家機密對立起來的不正確認識”。14這一時期，無論是在國家法制還是公民認知上，政府信息公開和利用被嚴重忽視。
改革開放以來，國家強調發展社會主義民主，把公開作為保障公民實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的重要途徑，政府信息公開問題便應運而生。20世紀80年代后期，一些地方和部門開展了“兩公開一監督”工作（即公開辦事程序、公開辦事結果，加強群眾監督）。15值得指出的是，對中國政府信息公開起催化作用的是村務公開。20世紀90年代后期一些地方自發實行村務公開，黨的十五大報告充分肯定了這一做法，并要求“城鄉基層政權機關和基層群眾自治組織都要健全民主選舉制度，實行政務公開和財務公開，讓群眾監督”，使村務公開和鄉鎮政務公開快速遍及全國各地。之后，國家機構部門性的政務公開運動也發展起來，如公安、稅務、審判、立法機關相繼推出了政務公開工作。
政務公開與此無關政府信息公開雖然在嚴格意義上有所不同——政務公開的內容為有關部門行政事物的事項，既有信息的公開也有行為的公開，但是信息公開是政務公開的核心內容，人們在寬泛的政務公開中更加關注具體的政府信息公開。1999年開始的政府上網工程以因特網這一高效的公開手段對政府信息公開起到了巨大的促進作用。我國加入WTO后，國際規則關于增加政府透明度的要求，使政府信息公開從政務公開中剝離出來。至2002年，以廣州市頒布實施政府信息公開的政府規章為標志，完整意義上的政府信息公開在我國誕生了。
綜觀十多年的發展歷程，我國政府信息公開取得的進展和成績是喜人的：
第一、在認識方面，各級政府和全社會對政府信息公開的必要性形成了共識。長期來，掌握和利用政府信息僅僅是政府的特權，即便按法定要求為公民公開信息，也認為是一種“恩惠”，因為老百姓是被治理的對象；16不少政府機關及其工作人員將政府的透明度與權威性對立起來，認為公民掌握了政府信息，容易以此對抗行政機關、挑戰行政權威。而近年來，這種觀念已明顯改變，不僅社會要求利用政府信息的呼聲日益高漲，而且政府的開明度、開放度明顯增強。建設透明政府，將信息公開作為政府的義務，讓公民享有利用政府信息的權利，以了解、參與、監督政府工作，保障人民當家作主、民主管理國家，這已經成為政府和全社會的一種共識。這一深層的思想進步，既是我國政府信息公開發展的成果與體現，也是推動政府信息公開進一步走向深入的堅實基礎。
第二、在研究方面，理論界對政府信息公開的深入探索富有成果，引導著政府信息公開的理性發展。政府信息公開的快速發展呼喚著理論研究和理論導向。我國很多理論工作者對政府信息公開高度關注、傾情研究，不少富有見地的研究成果和學術觀點相繼面世，見于各類專著和文章。值得稱道的是，早在1999年中國社會科學院法學研究所開展的政府信息公開的課題研究工作。該課題組集中了國家有關立法、行政機關的領導和高等院校、科研機構的學術精英，從我國政府信息公開的實證研究、各國政府信息公開比較研究和發展政府信息公開的對策研究等不同視角，對政府信息公開進行了深入探索，在此基礎上提出了政府信息公開法規的專家建議稿，為我國政府信息公開的規范化發展提供有力的理論依據和對策意見。
第三、在法制方面，我國重視信息公開法規建設，初步形成了政府信息公開的制度環境。改革開放以來，國家把公開作為加強民主法制建設的重要途徑予以高度重視，并通過立法加以規范和保障。雖然我國目前尚未制定專門的政府信息公開法律制度，但信息公開的有關規定仍可散見于大量的法律法規之中。1979年以來，共有60多件法律涉及公開的規定，其中有關政府信息公開的有17件；有220多件行政法規規定了公開制度，其中有關部門政府信息公開的有67件。17這些制度既有涉及抽象行政行為的公開，也有規定具體行政行為的公開，還有關于行政機關履行職務過程中產生、收集、整理、貯存、清理、傳輸、發布和使用的信息的公開。如《檔案法》涉及到了屬于政府信息的檔案的開放；《保守國家秘密法》規定了有關國家秘密的政府信息的定密、保密和解密（公開）的原則和方法；《統計法》規定了政府統計資料的管理和公開；《反不正當競爭法》則對涉及“商業秘密”的信息的保護和利用作出了規定，等等。這些法律規定及其實施中建立起來的規范、程序，在相關領域里構建了我國政府信息公開的框架，并在一定程度上形成局部的政府信息公開制度。
第四、在實踐方面，政府信息公開在我國越來越多的城市已經實施，從理論探索邁入了具體實踐。廣州市于2002年10月以政府規章的形式頒布《廣州市政府信息公開辦法》，在全國率先邁出了在嚴格、明確制度規范下實施政府信息公開的重要一步。在上海，政府信息公開取得了豐碩的實踐成果。2004年1月20日，上海市頒布《上海市政府信息公開規定》，在該規定自2004年5月1日正式實施后不到一年的時間里，全市政府機關主動公開的政府信息達106730條，其中大多為政策法規、規劃計劃、機關業務等方面的與百姓利益密切相關的內容，提供網上服務的信息占95．7%。18繼廣州、上海之后，僅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重慶、武漢等都相繼制定了政府信息公開的政府規章，通過地方立法推動和保障政府信息公開步入實踐。各地政府信息公開的具體規定盡管有所不同，但其基本的原則和特點具有一致性：一是遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則，加大政府信息向社會開放的力度；二是確立權利義務關系，政府是信息公開的義務人，公民和其他組織是權利人；三是凸現便民服務的理念，政府機關以多樣化的信息公開渠道和形式，為公眾查詢利用政府信息提供便利。這些制度規定已經深入到政府信息公開的具體操作問題，支撐著政府信息公開的實踐發展。目前，很多城市都在紛紛研究制定、實施本地的政府信息公開制度，我國的政府信息公開實踐正快速向廣度、深度發展。
（二）我國政府信息公開存在的主要問題
我國政府信息公開取得了長足進展，但是存在的問題也不容忽視，應當引起高度重視并認真研究解決。
1、發展不平衡，范圍局限。在我國，政府信息公開主要集中在一些地方甚至一些經濟社會發達的大城市，發展極不平衡，政府信息公開還不是一種國家制度，明顯地局限在地方。由此，同是中國公民，利用政府信息的權利卻有很大的差別。這就決定了我國政府信息公開在總體上的落后，也在一定程度上影響了國家民主政治的發展。
2、信息公開的內容狹窄。目前，政府機關主要依法公開信息，單行法律、法規、規章要求公開的才公開，沒有要求公開的，政府機關均可不公開。此外，從目前實踐看，各地政府信息公開制度限制公開的范圍比較寬泛、模糊，政府機關對信息是否公開擁有很大的自由裁量權，這在客觀上為政府機關限制信息公開甚至封鎖信息提供了條件；政府機關公開的多是正面信息，對負面信息如對政府形象不利的信息極少公開；在有些政府機關，信息公開只是應景之舉，名曰公開，實則形式；等等。這就必然影響政府信息的開放度，以致不少政府機關公開的信息遠不能滿足社會群眾的需要。
3、信息公開手段單一、技術落后。目前，政府信息中，除主動公開的信息在公眾計算機網上運行外，大量依申請公開的重要信息只能到所在機關利用，不同層級、不同地區的政府機關之間缺乏信息勾聯，尚未建立共享的信息平臺，在客觀上造成信息割據的局面，政府信息不能異地查詢，群眾查詢政府信息往往疲于奔命。
4、信息公開的權利缺少有效的救濟途徑。一些地方雖然規定了政府信息公開中的權利救濟，但救濟途徑狹隘，還不能真正實現對信息利用權利的保護。根據各地規定，政府信息公開的救濟途徑僅限于行政復議，即：當事人對政府機關在信息公開中的不作為行為或作為不當可向其上級機關或監察機關提出復議要求，但卻難以提起行政訴訟。因為我國《行政訴訟法》規定，當事人只能就侵犯其人身權和財產權的具體行政行為提起訴訟。而在我國，尚未對知情權（包括政府信息利用權）的屬性進行法律界定和認可，知情權尚不屬于人身權或財產權的范疇，因而，獲取政府信息的權利屬于不可訴的權利，不能獲得司法救濟。19這在政府信息公開中，既不利于對公民權利的保護，也不利于對政府責任的監督。
三、制約我國政府信息公開發展的主要瓶頸因素
在我國，政府信息公開有發展，但也存在問題。由于歷史和現實的原因，我國政府信息公開快速發展中遇到的障礙正日益顯現。
綜合實際分析，制約我國政府信息公開發展的因素主要有以下幾個方面：
（一）法律缺失
立法是政府信息公開發展的關鍵。不能說，沒有信息公開的法律就不會有信息公開的實踐；但是可以肯定地說，沒有專門的法律保障，就不可能有規范的政府信息公開行為。我國政府信息公開實踐中存在問題的根本原因就在于缺乏關于政府信息公開的統一、成熟的法律制度。從國家層面看，盡管不少法律法規都涉及到政府信息及其公開和管理，但都是零星的、局部的規定，缺乏系統性、操作性、依據性。雖然，《中華人民共和國政府信息公開條例》已經頒布，并于2008年5月1日實施，但在過去的很長時間內，我國政府信息公開方面的獨法律、法規是嚴重缺失的；我國的《憲法》中也沒有明確保障公民獲取政府信息的條款和知情權的概念。從地方層面看，雖然一些地方政府制定實施了信息公開制度，但由于各地的認識、實踐不同，同屬信息公開行為，但制度規定的內容有很大的差異，更由于狹隘的地方視角所限，地方立法的質量很難都有保證。可見，以往很長時間中，我國的政府信息公開并不是在國家法律統一要求下政府必須履行的職責，而純屬地方政府的一種自主行為，是一種“自我公開”。由此，在我國，推動政府信息公開所依靠的不是法律，而是政府的“自覺”程度。但是，沒有法律約束和保障的行為必然是一種失范的行為。正是因為法律制度的缺陷，所以政府信息公開在我國的發展極不平衡；也正是因為法律制度的缺陷，信息公開缺乏具體的操作細則，導致一些地方在政府信息公開中，信息披露的方式不規范，相應的監督機制、救濟機制不健全，信息公開的內容范圍、申請程序、答復時間、信息更新等更不明確，造成信息公開隨意性大，在不少政府機關，信息公開成了臨時的行政任務甚至是作秀的演出。
（二）保密文化
我國在新中國成立前，出于軍事斗爭的需要黨和軍隊的活動高度民主強調保密；新中國成立后，長期的政治運動和“左”的思想影響，使保密觀念得到延續甚至強化，這就使我們的黨政機關、政府官員甚至普通百姓養成了保密習慣，無論對人還是對事，人們慣于以一種神秘的心態去觀察，保密幾乎成了我們國家的一種文化。
在制度層面上看，正是受到保密文化的影響，我國保密制度涉密過寬、定密過嚴的問題十分突出，對政府信息公開產生很大的制約作用。我國現行的保密制度----《保守國家機密法》----完全偏重于對國家機密的保護，因而并不關注機密的適度開放問題。《保密法》將國家秘密定為絕密、機密、秘密，但定密的規定十分原則和模糊。如規定：“絕密是最重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受特別嚴重的損害；秘密是重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受嚴重的損害；秘密是一般的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受損害”。那么，什么是“最重要”、“重要”、“一般”和“特別嚴重”、“嚴重”呢？他們的區別是什么又如何掌握呢？這就決定了應當有一個具體可操作的統一的保密標準。但我國目前并無這一標準，因而使國家機關享有對秘密界定的較大的裁量權。而在國外，保密制度對秘密事項的界定嚴格而明確。瑞典《保密法》對涉及貨架安全和外交事務秘密，財政、金融、貨幣秘密，公共經濟利益秘密，私人經濟利益秘密，動植物秘密，政府機關檢查、控制、監督活動的秘密等作了明確的界定，這些規定十分詳盡，因而有效限制了行政機關在保密問題上的自由裁量。20在我國，由于定密機制不健全，自由裁量權過大，加上國家機關人員存在著定密“寧高勿底”、“寧寬勿窄”，“多定保險”的片面認識，造成了“國家秘密”過多、過濫。1995年至1997年，各省、自治區、直轄市和中央國家機關47個部門產生的國家秘密為780多萬件，平均每年達260萬件，而美國1997年全年產生的國家秘密僅為10萬件，且國家秘密呈每年下降的趨勢。21事實上，我國的國家秘密原沒有那么多，1995年國家科技部對各地申報的幾前件科技“秘密”事項進行評審，被確認為秘密事項的僅為5%。22廣州市保密局在2002年對2001年底前的10萬余項國家秘密進行清理解密，解密率達97%。23
過于強調保密嚴重制約了政府信息公開大發展和效果。目前，我國各地政府信息公開制度普遍將政府信息分為主動公開信息、依申請公開信息和免于公開信息等三類，其中免于公開的信息主要是涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的內容。國外也普遍有政府信息部分免于公開的機制，免于公開的理由與我國基本是一致的，但是，由于具體操作依據的極大差異，兩者的實踐效果有很大的不同。國外的政府信息公開制度對免于公開的內容有嚴格限制和明確規定。美國《信息公自由法》規定了9類可免于公開的信息即保密文件、機關內部人事規則與制度、根據其他法律作為例外的信息、商業秘密與商業和財務信息、政府的內部聯系、個人隱私、執法文件、金融制度、地質信息等及其具體的內容，規定非常詳細，便于對信息界定操作；同時規定政府拒絕提供信息負舉證責任，即政府拒絕提供申請人要求的文件，必須負責證明拒絕所依據的理由，政府不能證明拒絕的理由時，必須按照申請人的要求提供信息。24而在我國，各地關于免于公開的秘密特別是國家秘密的規定極為模糊，如《上海市政府信息公開規定》只是原則規定“屬于國家秘密的”免于公開，《深圳市政府信息網上公開辦法》也簡單地規定，“依照法律規定屬于國家秘密的”免于公開；政府拒絕提供信息不負舉證責任。這就造成了政府機關在信息公開中的極大隨意性，政府不愿意提供某一項信息，只要借口是“國家秘密”，就可以非常容易地將申請人擋在門外。于是，一個“國家秘密”成了一個無所不包的大口袋，可以將任何行政機關不愿公開的信息裝進去。以此類推，“商業秘密”、“個人隱私”等都可以成為行政機關的工具。在我國，“公開只是單方面的公開，公開的主動權掌握在行政機關手中。公開什么、怎么公開不由群眾決定。這就使行政機關可以輕易和任意地決定公開和不公開”。25
（三）檔案制度
檔案與信息具有本質的聯系。檔案是國家機構、社會組織和個人在各項社會活動中直接形成的、具有保存價值的各種歷史記錄。文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。記載政府信息的文件一般在法定歸檔期內轉化為檔案，因此，檔案包含經歸檔處理的政府信息，相互之間存在一定的前后演變關系。（26）可見，經歸檔的政府信息就是政府檔案，政府檔案是一部分政府信息的載體和存在形式。政府信息公開客觀地提出了政府檔案的公開問題，要求政府檔案的利用與政府信息公開相適應，同步向社會開放，形成政府檔案開放與政府信息公開的協調機制。但實際情況并非如此。
長期以來，我國的檔案工作包括政府檔案管理遵循國家的檔案法律法規規定，并形成了特定的檔案利用制度。政府檔案按形成期限分別保存于國家檔案館和政府機關。根據《檔案法實施辦法》規定，省級機關檔案自形成之日起滿20年移交檔案館；縣級機關檔案滿10年移交檔案館。由此，政府檔案在移交期限前由政府機關自行保管；滿移交期限的檔案由檔案館保管。在檔案利用上，檔案法律法規規定，檔案館保存的檔案一般滿30年向社會開放，未滿開放年限的，則限于單位利用，一般不向社會公眾提供服務；政府機關保管的檔案主要為本機關服務，公眾需要利用必須經機關同意。檔案法律法規的這些規定和長期來政府檔案管理、利用的實踐，與現行的政府信息公開制度明顯矛盾、碰撞。第一，按照政府信息公開制度，政府信息并無時限所分，政府信息公開溯及的范圍應當是人民政府成立以來所有政府機關的信息，包括現時和過去的政府信息。據此，公開的應當不僅是保管在政府機關的檔案，而且還包括存于檔案館的政府檔案。但是，根據檔案法律制度規定，檔案館的檔案必須在一定期限（30年）后才可向社會公開。這一限制與政府信息公開的原則明顯矛盾。第二，根據檔案法律法規精神，我國國家機關不負有向社會公開檔案的義務，公民利用機關檔案須經該機關同意，這與政府信息公開制度中的“以公開為原則”和主動公開信息的要求相去甚遠。于是，在政府信息公開實踐中，法律制度的適用問題異常突出和重要：如果適用檔案法律，政府信息公開必然形同虛設。然而，政府信息公開中所遇到的----確切地說是公民所遇到的尷尬是，關于利用檔案的制度屬于國家法律，而政府信息公開制度僅僅屬于地方政府規章。事實上，政府機關更樂于選擇檔案法律，以此作為處理信息公開爭端的有力依據：凡是不愿公開信息，或覺得向社會公開存于檔案館的政府檔案信息會處于不利、被動的，便可推說由于屬于檔案的原因，依法可以不向社會公開。這的確是一種理由，因為根據法理，上位法優于下位法。對此，發生在上海的全國第一個政府信息公開的訴訟案為我們提供了實證。一董姓老太為了查證房屋產權，向其所在區的房產部門提出查詢相關政府信息的申請，但遭到拒絕，房產部門的理由是董所要查找的信息屬于機關檔案，因此，機關依法有權不予提供。但董認為其要查詢的應當屬于政府信息，按照上海市政府規章規定，房產部門應當提供。董以政府機關不作為為由將該房產部門告上了法庭。法庭認為董所需要的信息已經歸檔，屬于檔案，依據檔案法律，利用機關檔案必須經該機關同意，因此最后判定董老太敗訴。這里，我們一方面看到房產部門的決定和法院的判案并無過錯，完全符合檔案法律規定；另一方面又覺得這一結果不盡情理，因為董老太要查詢的既是檔案又是信息，依照政府信息公開規定她完全有權查閱。據了解，最近某市作出內部規定，凡政府信息作為檔案向檔案館移交后，查詢利用按檔案法律規定辦理。這實際上是利用檔案法律制度規避履行信息公開的義務和責任。顯然，我國現行的檔案制度成了政府信息公開的嚴重障礙。
四、關于促進我國政府信息公開發展的政策建議
政府信息公開是國家政治文明和民主進步的重要標志，也是政府不斷轉變職能、行政管理不斷適應社會發展、行政方式發生革命性變化的過程。這個過程不會一蹴而就地完成，而是漸進的、不斷完善的過程。以下，對完善和發展我國政府信息公開提出幾點建議。
（一）在我國憲法中確認公民的知情權
知情權是現代國家民主政治建設的根本要求和公民的一向基本權利，國家機關應當為此承擔法定義務，主動公開信息，對公民的請求給予答復，以滿足公民的要求。這種義務在不同的國家機關體現為不同的形式，如立法機關中的立法會議公開和法律公開，司法機關中的審判公開，反映在行政機關上，即表現為政府機關公開。公民的知情權應當成為一種憲法權利，只有在憲法中予以明確才能得到切實保證。但是，目前我國憲法還沒有關于公民知情權的規定，因而從嚴格意義上說，政府信息公開還缺乏憲法基礎和根本保證。因此，要以憲法第35條規定的公民言論自由和第41條規定的公民對國家機關及其工作人員的批評、建議、申訴、檢舉的權利為基礎，進一步以憲法的形式明確規定公民的知情權，是知情權真正成為我國公民的一項基本政治權利，為切實實行政府信息公開，保障公民獲取政府信息奠定堅實的憲法基礎。
（二）制定完善政府信息公開法律制度
我國政府信息公開存在問題的根本癥結是立法缺陷，雖然政府信息公開的行政法規已經出臺，但依然暴露出立法嚴重滯后的問題。環視國外，國家層面的政府信息公開的法律制度已經遍及許多國家，并有力保障和促進了這些國家政府信息公開的發展。由于長時間缺乏統一制度，政府信息公開由各地自行摸索、分而自治，政府信息公開的發展在總體上嚴重受阻。《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，是國家層面政府信息公開立法的重大成果，標志著我國政府信息公開開始步入了法制軌道。但是，我國政府信息公開的法律制度建設還只是剛剛開始，需要在實踐中不斷完善，特別是有待于將這一制度上升為國家法律，以不斷提升制度的權威性、強制性、有效性，有力推動和有效規范我國政府信息公開的發展。
（三）修改相關法律，加強制度的協調
1、修改《保密法》。
我國先行的《保密法》制定于十多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設計上已遠遠落后于形勢發展的需要，嚴重制約了政府信息公開工作的開展。修改《保密法》已是政府信息公開有效實施的必要措施。
就政府信息公開的需要而言，修改《保密法》的主要目的是要消除保密事項的模糊性，控制或限制國家機關對“秘密”的自由裁量權，防止行政機關及其工作人員因其保密習慣等人為因素，任意擴大保密范圍，以減少保密設限過寬、過嚴對政府信息公開的影響。為此，《保密法》修改的重點是科學地劃定保密范圍，嚴格屆定并明確需要保密的具體事項，使政府信息公開實踐中哪些內容可以公開、那些內容屬于保密事項應免于公開主要不由行政機關通過自由裁量決定，而應依據法律提供的具體標準。
2、修改《檔案法》
修改調整檔案法律法規，正確處理和協調檔案與政府信息的關系是政府信息公開的另一個關鍵環節。在國外，檔案屬于政府信息公開法律調整的范圍，檔案只要不在例外的范圍，則應與其他政府文件一樣向公眾公開。美國《信息自由法》對“信息”這一詞匯的使用上有一定的靈活性，有時用“記錄”、“|材料”或“檔案”，有時用“信息”或“事項”，它們可以互換使用。27但在我國，檔案與政府信息的內在聯系卻常被行政機關“依法”割裂了，理應公開的政府信息經常被作為檔案而遭到封鎖。這種“淮南為桔，淮北為枳”的問題只有通過修改、調整檔案法律才能得到解決。
《檔案法》的修改要著力于兩個方面的突破。一是突破對公民對利用機關檔案的限制。根據我國檔案法律規定，國家機關不負有向社會開放檔案的義務，公眾利用機關檔案必須經過“同意”，因此，我國檔案立法普遍限制公民對國家機關包括行政機關檔案的利用權利。要通過修改檔案法律，使政府檔案的利用機制與政府信息公開的要求協調一致，把行政機關可任意決定“同意”與否的權利變為開放檔案的義務和責任。二是突破對檔案館館藏檔案開放的限制。在我國，存于檔案館的檔案，即使無需保密，也要期滿30年才向社會開放，未滿期限的則一律不向公眾公開。這與政府信息公開的要求格格不入。應當對檔案法律法規進行必要的調適，規定檔案館館藏的政府檔案的利用適用政府信息公開的原則與方法，解除對檔案開放的機械限制，引入政府檔案信息隨時主動公開、依申請公開的機制。總之，要通過修改《檔案法》，消除檔案與信息的人為割裂，實現檔案利用與信息公開的有機接軌，有效擴大政府信息公開的范圍。否則，政府信息公開只能限于非檔案文件、信息內容，其范圍和效果將繼續被大大限制。
（四）開辟政府信息公開的多種途徑和渠道，為公眾提供便捷服務。
各地政府信息公開的具體操作模式不盡相同，從總體看，由于缺乏統一規范、行政機關工作性質不同、財政投入不足和提供信息的水平參差不齊等原因，公眾既要面對不同的辦事機構、不同的公開渠道，又要適應繁瑣的申請信息公開的程序，不少民眾甚至因為交通不便的原因而無法獲得政府信息。為此，構建有效的政府信息公開渠道，為公民查用政府信息提供最大的便捷，是政府信息公開中技術層面上極為重要的措施。
目前，各地政府信息公開的主要方式是在機關辦公處設立信息公開點和通過英特網公開信息。這種公開方式的特點是以單個機關為單位，使信息公開處在割裂、分散的狀態，因此，信息公開的手段還處在低級階段。應該從以下幾方面開拓政府信息公開新的途徑和渠道。
1、建立政府信息的共享平臺和搜索引擎
目前政府信息的網上發布是各自為政的，無論同一層次還是不同層級的機關，信息公開工作互不聯系，公眾搜索信息需分別進入各個機關網站，因而極為不便。為此，有必要整合政府網站，建立行政機關信息----包括同級行政機關和不同層級行政機關的信息----相互勾連、有機融合的網上公布機制，形成政府信息資源的共享平臺和公共搜索引擎，為公眾提供便捷、高效的政府信息檢索和下載服務。與普通網站相比，政府信息共享平臺具有公布政府信息的全面性、準確性、及時性、權威性、便利性等特點，通過此平臺，公眾能夠最有效地獲取網上政府信息。
2、建立政府信息集中查詢機制
目前，公眾查詢政府原始信息如行政機關文件，以及利用依申請公開的政府信息，必須到各有關行政機關，通過分散的渠道去完成，因而多有不便。實行政府信息集中查詢勢在必行。上海于2004年5月開始推行檔案館為公眾查詢政府信息服務的辦法，各行政機關按要求將主動公開信息送交同級檔案館，由檔案館作為政府信息的集散地，為公眾集中查詢政府主動公開的信息提供服務。這一做法受到了社會的歡迎和好評，并取得了很好的效果。檔案館開展“一門式”服務是構建政府信息集中查詢機制的可選途徑。應該推廣上海的經驗和做法，并在此基礎上進一步深化集中服務，“一門式”服務的范圍應由政府主動公開信息擴展到依申請公開的政府信息。由檔案館開展集中服務，不僅減輕和避免了公眾為查詢政府信息而奔波于各行政機關的勞頓之苦，極大地方便了老百姓，而且有利于加強政府信息公開中現行政府文件和檔案館館藏政府檔案的銜接，為公眾提供系統、完整的政府信息。
（五）完善政府信息公開的運作機制。
根據一些地方政府信息公開工作存在的缺陷，結合國外的通行做法，我國政府信息公開的發展應當注重下列機制的建設。
1、統一協調機制建設
由于體制原因，我國信息領域的管理涉及多個部門，包括公安部、國家安全部、信息產業部、國家保密局、國家檔案局、國務院新聞辦公室、國家密碼管理委員會、國家計算機網絡和信息安全管理中心等。這種多元化管理的突出弊端，就是對政府信息公開工作缺乏必要的綜合協調，缺少全盤規劃和部署，使各地區、各部門在政府信息公開的做法上存在很大的差異；一個地區或部門積累的經驗也很難在其他地區、部門推廣，加大了信息公開的成本。相比之下，其他許多國家對政府信息公開的協調十分重視，不但設置有專門的政府機構協調信息公開政策，而且在每個政府機構專設信息官職位，專門負責信息公開工作。建議國家設立政府信息公開的高層協調機構，專門從事信息公開的統籌組織、政策協調工作，保障我國政府信息公開工作的規范和統一。
2、政府舉證機制建設
對免于公開的信息，由政府機構舉證，說明不向社會公開的理由，這已成為一項國際通行的規則。我國各地實施的政府信息公開制度普遍沒有政府舉證的機制，這是導致行政機關對信息公開隨意設限、免于公開信息過多過濫的重要原因。因此，建議借鑒國外做法，在我國的政府信息公開制度設計中，建立政府舉證的機制，凡行政機關認為信息屬于免于公開范圍而不能提供社會公共利用的，必須說明保密的理由并提供相關的證據，否則，行政機關不得公眾的申請。建立政府舉證機制，有利于加強政府信息公開工作運行的透明度，減小行政機關的隨意性，也利于公眾對信息公開中政府行為的有效監督。
3、權利救濟機制建設
沒有救濟就沒有權利。政府信息公開中的救濟，是指當申請人認為其利用政府信息的合法權利受到侵犯時，可以通過法定途徑要求對其權利施加保護。在各地的政府信息公開實踐中，公眾的行政救濟途徑僅限于申請行政復議，由于這是限于政府體制內的救濟方式，往往由于復議主體對行政機關的庇護而有失公允。因而必須建立健全通過司法途徑實現權利救濟的制度與機制，使公眾不僅可以申請行政復議，而且能通過行政訴訟要求司法部門介入政府信息公開，依法審查行政機關的行為，維護利用政府信息的合法權利。以司法途徑實施權利救濟也是國外政府信息公開的通例。
注解：
① 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版，“導言”
② 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版20頁
③[美]斯蒂格利茨：“自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用”載《環球法律評論》2002年秋季號
④ 周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第22頁
⑤ 周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第26頁
⑥ 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第1038頁
⑦ 張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版第11、12頁
⑧ 張慶福：《憲法學基礎理論》，社會科學文獻出版社1999年版，第180頁
⑨ 陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第20頁
⑩ 王世杰、錢瑞升：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年版，第42頁
11張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版第63頁
12葉必豐：《現代行政行為的理念》，載于上海市領導干部法制教育聯系會議《法治參閱》，2005年第二期
13何勇：《在全國政務公開工作經驗交流會議上的講話》，載于《推行政務公開，建設法治政府》，中國方正出版社2005年版，第14頁
14張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版196頁
15中央紀委辦公廳：《政務公開》，中國方正出版社2001年版，第1頁
16周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第317頁
17周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第308頁
18上海市信息化委員會：《上海市政府信息公開工作年報》，2005年3月
19張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版205頁
20周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版，第17頁
21周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第198頁
22周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版，第197頁
23張明杰：《開放的政府》 中國政法大學出版社2003年版204頁
24王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第954頁
25黃德林、唐承敏：《公民的“知情權”及其實現》，載于《法學評論》，2001年第5期，第36頁
26吳辰：《檔案部門參與政府信息公開工作的思考》，載于《新上海檔案》，2005年第5期，第4頁
27周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社出版，2003年版，第53頁
主要參考資料：
1、魏永忠：《現代行政管理》，中國人民公安大學出版社2005年版
2、羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，法律出版社2003年版
3、王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版
4、張明杰：《開放的政府》，中國政法大學出版社2003年版
5、周漢華：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版
6、周漢華：《我國政務公開的實踐和探索》，中國法制出版社2003年版
7、陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版
8、全國政務公開領導小組辦公室：《推進政務公開，建設法治政府》，中國方正出版社會2005年版
9、周漢華：《政府信息公開條例專家建議稿》，中國法制出版社2003年版
10、《中華人民共和國檔案法》
11、《中華人民共和國檔案法實施辦法》
12、《中華人民共和國保守國家秘密法》
13、《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》
14、《上海市政府信息公開規定》
15、《深圳市政府信息網上公開辦法》
