檔案法律責任

1 法律責任及違反檔案法行為

法律責任是指違法者對其違法行為必須承擔的責任, 也就是對其違法行為應負的法律后果。法律責任是由違法行為所引起的。所謂違法行為, 是指實施了法律所禁止的行為和不實施法律所要求去做的行為。違法行為與法律責任之間存在著因果關系, 凡是實行了某種違法行為的公民和法人, 給國家或他人造成危害, 就要承擔相應的法律責任。沒有違法行為, 也就不需要承擔法律責任。由于違法行為不同, 所承擔的法律責任也不同。例如, 違反刑法負刑事責任, 違反民法負民事責任, 違反行政法負行政責任, 等等。

檔案法律責任, 是指違法者對其違反檔案法律法規的行為必須承擔的責任, 也就是對其違法行為應負的法律后果。檔案工作領域的違法行為, 是指違反檔案法規, 實施危害檔案的完整與安全的各種行為。世界上有不少國家對檔案的管理、利用和保護作了一系列強制性規定, 要求全社會尤其是國家機關和檔案部門嚴格執行, 同時也在檔案法律中明確規定了違反檔案法行為的范圍。

我國《檔案法》中規定了九種違法行為, 結合其他檔案法規及一般法律中的有關規定, 歸納起來主要有以下幾方面:

第一, 出于政治、經濟等方面的目的, 毀滅、破壞檔案的違法行為。它包括刑法第100 條、105 條、152 條、167 條規定的搶劫國有檔案、放火燒毀檔案等破壞性行為; 盜竊、偽造檔案等危害性行為等。

第二, 在檔案管理過程中, 因瀆職或不負責任造成國家檔案嚴重損失的違法行為。如由于領導不重視或拒不接受檔案行政管理部門的監督、檢查和建議, 不改善檔案管理條件, 造成檔案被盜竊、火燒或蟲蛀、鼠咬、霉爛變質等嚴重損失的行為; 違反保密制度,私自提供、抄錄、復制、擴散保密檔案內容, 造成失密、泄密事故等行為。

第三, 在檔案利用過程中, 對檔案施加危害性的行為。如涂改、損毀、丟失、銷毀屬于國家所有和集體所有的檔案等行為。

第四, 在所有權關系上對公私檔案的侵權違法行為。如個人把公務活動中形成的檔案材料據為己有, 機關業務部門對國家規定的應當立卷歸檔的文件材料拒絕向機關檔案部門歸檔, 單位不向有關的國家檔案館移交檔案等侵害國家檔案所有權的違法行為; 組織和個人擅自公布屬于國家所有的檔案, 集體、個人擅自公布其有損于國家和他人安全與利益的檔案, 國家檔案館擅自公布屬于集體和個人寄存的檔案等侵犯檔案公布權的違法行為。

第五, 在檔案交換、轉移過程中的違法行為。它包括經營和倒賣檔案牟利, 出賣屬于國家所有的檔案, 私自將檔案贈送或賣給外國人, 私自攜帶和郵寄檔案出境等行為。

第六, 其他違法行為主要有: 檔案館沒有正當理由, 不開放到了開放期限的檔案; 檔案行政管理機關及其工作人員的違法失職行為; 對檢舉、控告違法行為的公民進行打擊報復的行為。

以上違法行為, 都須依情節輕重追究法律責任。

2 檔案法律責任的構成條件

檔案違法行為的主體可能是機關、團體、企業事業單位和其他組織, 也可能是公民個人。無論是組織或公民, 只要實施了違反與檔案有關的法律、法規的行為, 造成了危害后果, 都應當承擔法律責任, 因此, 要追究檔案違法行為人的法律責任, 都必須具備一定的條件, 法學上稱為構成條件( 或要件) , 這些條件可分為必要條件和非必要條件兩種類型。

( 1 ) 必要條件

必要條件是指, 無論是追究檔案違法行為人的行政責任、刑事責任還是民事責任都必須具備的條件, 它包括以下三個方面:

① 違法行為

違法行為是構成法律責任的首要條件, 只有行為人實施了檔案法規和與檔案有關的法律禁止的行為, 才能承擔檔案法律責任。違法行為是構成法律責任的核心, 是行為人承擔法律責任的客觀依據。

② 危害后果

危害后果是指違反《檔案法》行為所造成的檔案實體的損毀、檔案信息資源的破壞、檔案財富的損失, 以及由此而引起的對社會主義現代化各項建設工作的危害。這些損毀后果是確定承擔檔案法律責任的一個主要因素。

③ 違法行為與危害后果之間的因果關系

違法行為與危害后果之間有著客觀存在的內在的必然聯系, 即一定的檔案危害后果必然是由一定的違法行為引起的。根據因果關系的順序, 先有違法行為, 后有而且必然有危害后果。因此, 要追究違法行為人的法律責任就必然要確定其違法行為與其危害后果之間的因果關系。

( 2 ) 非必要條件

非必要條件就是追究違法行為的某種責任時, 不要求必須具備的條件, 這種條件指的是檔案違法行為人的主觀狀況, 即不論行為人主觀上出于故意、過失或無過失, 只要其行為造成了檔案危害后果, 都應承擔一定的法律責任。但是, 這種非必要條件是相對的,可以由于法律責任的不同而轉化的。就是說, 只是相對違法行為人承擔民事責任如停止侵害、恢復原狀、賠償損失等, 才為非必要條件, 而相對于追究行政、刑事責任來說, 檔案違法行為人的主觀狀況一般地又成為必要條件, 即在大多數情況下, 只有檔案違法行為人主觀上具有故意或過失才對其行為承擔行政與刑事責任。

3 檔案法律責任的種類

根據檔案違法行為的性質及其情節輕重, 檔案法律責任可以分為行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任等。

( 1 ) 行政法律責任

行政法律責任是違反行政法應付的責任。依違法者應負的責任, 國家專門行政機關給予一定的行政制裁。從檔案法規的角度看, 是指違反《檔案法》和其他有關法規, 毀損、破壞檔案但尚未構成犯罪的機關、組織和公民所應負的行政法律責任。依違法者所負的責任, 檔案行政管理機關和有關國家機關給予行政制裁。

檔案行政法律責任根據責任人的不同職責, 又可分為兩種情況: 一是檔案行政管理機關和檔案公職人員, 包括檔案館( 室)的檔案管理人員, 在執行檔案公務時違反檔案法律法規的一般違法行為所應負的行政責任。如果檔案公職人員玩忽職守, 徇私舞弊,情節十分嚴重, 那就不屬于行政責任追究的問題, 應依照司法程序, 予以刑事制裁。二是機關、團體、企業事業單位和其他組織或個人對其輕微的違反檔案法律法規行為所應當承擔的法律責任, 由檔案行政管理機關和其他有關的行政機關對其實施相應的行政制裁。

按承擔責任的主體不同, 行政責任又可分為法人責任和個人責任。《檔案法》和其他與檔案有關的法律規定的必須追究法律責任的違法行為有九種: 即損毀、丟失屬于國家所有的檔案的; 擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的; 涂改、偽造檔案的; 違反《檔案法》第16 條、第17 條規定, 擅自出賣或者轉讓檔案的; 倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的; 違反本法第10 條、第11 條規定, 不按規定歸檔或者不按期移交檔案的;明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施, 造成檔案損失的; 檔案工作人員玩忽職守, 造成檔案損失的; 攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的。在這九種必須追究法律責任的違法行為中, 有的是追究行政責任, 有的是追究民事責任, 還有的是追究刑事責任。有的既可追究法人責任, 又可追究個人責任。但有的只適用于對個人責任的追究。

① 檔案行政責任的處罰方式

我國檔案法規中強調的行政責任處罰方式是行政處分和行政處罰兩種。

A. 行政處分

行政處分, 是指國家機關、社會組織、企業事業單位根據法律、法規的規定, 按照行政隸屬關系對犯有輕微違法失職行為或違反內部紀律的人員所實施的制裁。它只適用于個人責任的追究。

《檔案法》第24 條規定: 行為人有該條所列八種違法行為之一的,且情節輕微的由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處

分。根據國家有關行政法規的規定, 行政處分的方式有警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除等。

B. 行政處罰

行政處罰, 是指國家專門的行政機關對犯有一般違法行為, 尚不夠刑事處罰的違法者所實施的一種制裁方式, 它既適用于對違法的公民個人的處罰, 也適用于對組織( 法人單位) 的處罰。行政處罰的方式主要有警告、罰款、沒收、責令賠償損失、強制收購。

警告。警告既適用于個人也適用于法人。警告對違法的個人而言, 是行政處分的方式之一; 對違法的法人而言, 是行政處罰的方式之一。警告是檔案行政管理部門依法對輕微的或可能損毀、破壞檔案的行為人進行的譴責和告誡。它是檔案行政管理部門為防止檔案違規行為繼續延展、檔案危害后果繼續擴大、毀壞檔案事件進一步惡化而實施的帶有一定預防性質的很輕微的行政制裁。它既具有教育性質, 又具有強制性質。被警告單位或個人如果不接受警告或繼續違法違規, 檔案行政管理部門和其他有關機關可以對違法法人課以其他處罰, 對違法個人加重行政處分的等級。

警告是檔案行政管理部門為保護檔案和調整檔案社會關系經常采用的一種行政制裁方式。檔案行政管理部門有時不用“ 警告”的名義, 而是采用“ 通報批評” 或“ 責令改正” 的方式對違法失職行為人進行譴責和告誡, 這實質上也是進行警告。

罰款。這種制裁方式同樣既適用于違法法人, 也適用于違法個人。罰款是對違反法律和行政管理法規所規定義務的行為人的一種經濟上的處罰, 是屬于行政處罰當中的一種重要的制裁手段。就檔案違法行為而言, 罰款是檔案行政管理部門依法強制違反檔案法律、法規的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人, 在一定期限內繳納一定數額貨幣的制裁方式。檔案法實施辦法第28 條規定, 罰款的數額要根據有關檔案的價值和數量, 責令賠償損失。

《檔案法》未修改之前, 對檔案違法行為人執行罰款的主體是工商管理機關和海關。修改后的《檔案法》把重要的罰款執行權授予檔案行政管理部門, 海關只能對其管轄范圍內的某種檔案違法行為執行罰款權。這樣規定是符合行政管理原則的。

沒收。沒收適用于違法的法人和個人。它是國家行政機關依法將違法行為人的違禁物品和非法所得財物, 強制無償地收歸國有的行政制裁手段。如《檔案法》第24 條規定: 企業事業組織或者個人倒賣檔案牟利的, 檔案行政管理部門可以沒收違法行為人的“ 違法所得”?！稒n案法》第25 條規定: 攜運禁止出境的檔案或者其復制件出境的違法行為人, 海關有權沒收其非法攜運的檔案及其復制件, 并依法交給檔案行政管理部門。

責令賠償損失。責令賠償損失既適用于違法的法人, 也適用于違法的個人。根據《檔案法》和其他相關法律的規定, 違法行為人使保存在檔案館中的檔案遭到丟失、涂改和損毀等損失, 檔案行政管理部門依法可以責令違法行為人賠償損失。

責令賠償損失的主體, 根據《檔案法》的規定, 是縣級以上各級人民政府的檔案行政管理部門, 這是毫無異議的。國家檔案局頒發的《各級國家檔案館開放檔案辦法》規定: 利用者在利用檔案館提供的檔案的過程中, 如有丟失、損毀等, 檔案館有權責令負有責任的利用者賠償損失。這樣規定并不與法律原則相悖, 雖然法律規定行政執法的主體是國家專門的行政管理機關, 但法律同時又規定, 在特定的情況下得到有權的國家機關的委托或法律的授權,某些企業事業單位也可以行使某種形式的行政執法權。如按照法律規定, 只有國家公安機關才有行政拘留的執法權, 但是, 國有航運公司的船只離開碼頭, 如果有的船員行為不軌, 如企圖奪船越貨等, 在這種情況下, 船長就有權對不軌的船員進行拘留關押。船長這種拘留關押權, 就是海事法律、法規授予的。同理, 國家檔案館根據《各級國家檔案館開放檔案辦法》的有關規定, 責令損毀檔案的利用者賠償損失, 就是合法的、有效的。

強制收購。強制收購對檔案違法行為人有違法所得的, 應沒收違法所得。并可以依照《檔案法》第16 條的規定征購所出賣或者贈送的檔案。對于集體和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保管的檔案, 因保管條件惡劣致使這些檔案損失嚴重, 而檔案所有者又拒不改善保管條件, 甚至可能非法出賣, 在這種情況下, 檔案行政管理部門就有權予以收購或者征購。其中的“ 征購”, 就屬于行政強制執行性措施。

② 檔案行政處罰法律責任問題

在具體執法過程中, 除了應加強對檔案違法行為當事人的查處之外, 還應加強對檔案行政機關在施行檔案行政處罰時的法律責任的認識, 它是整個行政處罰實施過程的一個重要組成部分。對此,顧嵬君等人具有一定的研究成果。

根據《檔案法》和行政處罰法的規定, 認為檔案行政機關實施行政處罰時設定承擔的法律責任主要有以下五個方面:

第一, 檔案行政機關實施行政處罰, 如果沒有法定的行政處罰依據, 或者擅自改變行政處罰種類、性質, 或者違反法定的行政處罰程序, 應由上級檔案行政管理機關或者有關部門責令改正, 可以對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應給予行政處分。

第二, 檔案行政機關如果對當事人進行處罰不使用罰款、沒收財物單據, 或者使用非法定部門制發的罰款、沒收財物單據, 或者自行收繳罰款, 檔案行政機關或者有關部門對使用的非法單據應予以收繳銷毀, 對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予行政處分。檔案行政機關如果將罰款私分或者變相私分, 應由財政部門或者有關部門予以追繳, 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員如果利用職務上的便利, 索取或者收受他人的財物或將收繳罰款據為己有, 構成犯罪的, 依法追究刑事責任; 情節輕微不構成犯罪的, 依法給予行政處分。

第三, 檔案行政機關如果使用或者損毀扣押的財物, 對當事人造成損失, 應當依法予以賠償, 對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分。檔案行政機關違法實行檢查措施或者執行措施, 如果給當事人人身或者財產造成損害, 給法人或者其他組織造成損失的, 應當依據國家賠償法予以賠償, 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分, 情節嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任。

第四, 檔案行政機關如果為牟取本單位私利, 對應當依法移交司法機關追究刑事責任的不移交, 以行政處罰代替刑罰, 應由上級行政機關或者有關部門責令糾正; 拒不糾正的, 對直接負責的主管人員給予行政處分; 徇私舞弊、包庇縱容違法行為的, 比照刑法第188 條的規定追究刑事責任。

第五, 檔案執法人員如果玩忽職守, 對應當予以制止和處罰的違法行為不予制止、處罰, 致使公民、法人或者其他組織的合法權益、公共利益和社會秩序遭受損害, 對直接責任人員依法應給予行政處分; 情節嚴重構成犯罪的, 依法追究刑事責任。

總之, 檔案行政管理部門、檔案館和檔案工作人員也可能成為檔案違法行為的主體。如果他們的違法行為較輕微, 須要給予行政制裁的, 要依照有關法規及國家檔案局發布的《檔案執法監督檢查工作的規定》執行。各級檔案行政管理部門違反檔案法律、法規, 由上級檔案行政管理部門或上級主管機關依法給予行政制裁;各級檔案館違反檔案法律、法規, 由同級檔案行政管理部門或者上一級檔案行政管理部門依法給予行政制裁。制裁的依據同樣是《檔案法》第24 條, 檔案法實施辦法第27 條、28 條、29 條的規定。不同的是處理要嚴一些, 因為他們是知法犯法, 執法犯法。

( 2 ) 民事法律責任

民事法律責任是公民違反民事法律, 侵害他人權益行為所負的法律責任。檔案民事法律責任, 是指違反檔案法律法規, 侵犯他人檔案所有權, 或造成他人檔案損毀、破壞的組織或個人, 依照民事法律所應承擔的法律責任。檔案民事法律責任的追究, 主要通過民事訴訟程序進行。當所有者對檔案的占有、使用和處分權利被非法侵害時, 所有人可以向法院起訴, 要求保護。我國民法通則規定承擔民事法律責任有多種方式, 根據檔案保護和管理的具體情況, 在檔案侵權案件的審理中適用的民事法律責任主要有以下幾種:

① 確認檔案所有權

當兩個以上的民事主體對同一項檔案的所有權發生爭議時, 如檔案繼承權之爭, 可以向人民法院起訴, 請求確認其對該項檔案享有合法所有權。

② 恢復原狀

當檔案特別是珍貴檔案, 受到他人非法侵害損壞時, 檔案所有者有權向法院提出訴訟, 要求侵害人停止侵害, 能夠修復的, 可要求侵害人對其損壞的檔案進行修復。

③ 排除妨礙

當檔案所有者對自己的檔案行使所有權, 如利用、公布、寄存等, 受到非法妨礙時, 檔案所有者可以向法院提出訴訟, 請求排除妨礙。

④ 返還原物

當檔案被他人非法占有時, 檔案所有者或合法占有者可以向法院提出訴訟, 要求返還原檔案。采用這種方法的適用條件: 一是原檔案尚在。如原檔案已遺失, 則只能采取其他方法。二是只能向非法占有人提出。如果他人是合法占有, 則不能提起返還原物之訴。三是原檔案被無權轉讓的非所有人轉讓給第三人時, 是否適用返還原物的方法, 則應考慮第三人是有償占有還是無償占有, 是善意占有還是惡意占有等情況, 再作出合乎法律規范的判決。

⑤ 賠償損失

檔案因受侵害而嚴重損壞或者丟失, 所有人有權提起訴訟, 要求侵害者賠償損失。

( 3 ) 刑事法律責任

刑事法律責任, 是指達到了法定年齡、精神正常的自然人故意或過失地實施了刑事法律所禁止的行為, 而必須承擔的刑事法律所規定的責任。在《檔案法》第24 條和第25 條中提到的“ 構成犯罪的, 依法追究刑事責任”。這里所說的“ 依法”, 主要是指《中華人民共和國刑法》。根據本法規定, 已滿16 歲的人犯罪, 應當負刑事責任; 過失犯罪, 法律有規定的才負刑事責任。刑罰分為主刑和附加刑, 主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑五種; 附加刑有罰金、剝奪政治權利和沒收財產三種。《中華人民共和國刑法》第263 條規定: “ 以暴力、脅迫或者其他方法搶劫公私財物的, 處3 年以上10 年以下有期徒刑, 并處罰金?！?另外, 對刑法中沒有明確規定的有個類推制度, 即按比較接近的案例判刑。但要報上級法院審批認可。

如何認定犯罪, 必須搞清楚兩個問題:

一個是如何理解情節嚴重。刑法中規定: 一切危害國家主權、領土完整和安全, 分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度, 破壞社會秩序和經濟秩序, 侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產, 侵犯公民私人所有的財產, 侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利, 以及其他危害社會的行為, 依照法律應當受刑罰處罰的, 都是犯罪, 但是情節顯著輕微危害不大的, 不認為是犯罪。以上是我國刑法對什么是犯罪所作的基本解釋。這個解釋可以從三個方面來分析: 從形式上分, 犯罪是觸犯了刑法的行為, 一般的違法行為只是違反了除刑法以外的其他法律法規; 從實質上分, 行為的社會危害性是否達到了犯罪的程度, 情節輕微, 社會危害性不大的一般違法行為, 不能以犯罪論處; 從刑法條文的有關規定上區分, 刑法規定構成某種犯罪必須是情節嚴重、情節惡劣或者必須達到某種嚴重后果的。

另一個問題是如何確定情節嚴重。這主要應當根據事實和違法行為的動機、目的、手段、情節及其社會危害性來確定。其中對社會的危害程度是判定違法行為的罪與非罪的主要依據。因此, 實施違法行為時不同的動機、目的、手段、情節以及社會危害性, 決定了違法行為的性質和輕重程度。例如, 同樣是偷竊檔案, 一個是以反對國家為目的, 把竊得的機密文件送給外國情報人員, 給國家政治、經濟造成嚴重危害, 就構成危害國家安全罪, 依法應當追究刑事責任; 另一個是為了賣給收廢紙的小販牟利, 偷的是一般檔案文件, 且數量不多, 后果也不嚴重, 則屬于一般違法行為, 依法追究其民事責任就可以了, 甚至可不追究法律責任, 批評教育即可。

根據我國刑法的規定, 法人( 非指法人代表) 一般不作為犯罪的主體。因此, 《檔案法》第24 條和第25 條規定的“ 依法追究刑事責任”, 只適用于個人( 包括法人代表) 刑事責任的追究。

雖然我國《檔案法》公布實施時間不長, 但是已有因違反《檔案法》和其他法律造成嚴重后果而被追究刑事責任的案例。1989 年9 月14 日, 湖南省婁底地區中級人民法院在漣源市召開公審大會, 一審判處貪污巨額公款、燒毀大量檔案的犯罪分子劉某某死刑。

4 檔案法律責任并用

( 1 ) 檔案法律責任并用的概念及意義

檔案法律責任并用, 指追究違反檔案法律的當事人兩種以上的法律責任。

實施檔案法律責任并用的原則, 對于制裁和預防違法犯罪行為, 維護檔案管理秩序, 維護檔案法規的嚴肅性具有重要意義。因為, 檔案違法行為有的可能涉及兩種以上的法律責任, 只有追究檔案違法行為不同的法律責任, 才有可能使違法犯罪人真正懂得, 違法不僅要承擔行政法律責任, 而且可能要承擔民事法律責任, 甚至刑事法律責任, 其結果一方面是使違法犯罪人喪失繼續違法犯罪的條件, 另一方面又給社會上可能違法的其他人敲起了警鐘, 防患于未然。檔案法律責任的并用, 不僅可以從經濟上補償受害者的損失, 而且可以為恢復被違法行為破壞的檔案法律秩序奠定基礎, 如果單純追究一種檔案法律責任就很難達到這一目的。

( 2 ) 檔案法律責任并用的主體

檔案法律責任的并用不是由一個主體來行使, 檔案行政管理部門只有在和其他機關、團體、企業事業單位的協同下, 才能實現法律責任的并用。各法律責任適用主體是:

檔案法律責任的行政處分的主體是縣級以上檔案行政管理部門和有關機關。

檔案法律責任的行政處罰的主體是工商、稅務、公安、海關等行政機關。

檔案法律責任的責令賠償損失責任的主體是縣級以上檔案行政管理部門和檔案館。

檔案法律責任的刑事處罰主體是人民法院。

( 3 ) 檔案法律責任并用應具備的條件

第一, 違法行為必須是同時違反了檔案法規及其他有關法規,也就是既違反了行政法規, 同時又違反了民事法規或刑事法規。

第二, 違法人的危害檔案的行為, 給檔案造成了不同程度的損壞結果, 違法行為涉及到多種法律規范。

第三, 承擔法律責任的主體必須符合法律規范, 性質不同的違法行為主體不完全一致。

總之, 檔案法律責任的并用不能僅靠檔案行政管理部門來實行, 還需要法律責任的實施主體協調與配合。