檔案行政法規與行政規章

嚴格地講，檔案行政法規是指由國務院根據我國的憲法和法律制定的關于檔案行政的規范性文件。檔案行政規章是指國務院各部委，省、自治區、直轄市以 P153及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準設立的較大的市的人民政府依法制定的與檔案事務有關的規范性文件。

一、檔案行政法規的概念、種類和屬性特征

(一)概念

根據我國憲法的規定，只有國務院制定和發布的行政管理法規，才能稱為“行政法規”。張正釗主編的《行政法與行政訴訟法》一書認為：“行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律制定的有關政治、經濟、教育、科技、文化、外事等內容的條例、規定和辦法的總稱。”因此，檔案行政法規僅指由國務院依法制定的各種檔案行政管理規范性文件，其中包括由國務院全體會議或常務會議通過的或者經國務院批準發布的關于國家檔案行政事務的規范性文件。其涵義主要有：第一，檔案行政法規必須是國務院制定或由其批準與公布的，其他任何單位與個人均無權制定與發布此類文件。第二，檔案行政法規是一種具有普遍約束力的規范性文件，是針對檔案事業中某一方面的行政管理土作制定的，而不是對檔案工作中某一具體問題的處理意見。第三，檔案行政法規是依據憲法和法律的有關規定制定的，它的內容必須符合法律精神，不能同法律條文相抵觸。此類文件是對國家檔案法律的有關規定的進一步細化和明確，并為檔案法律的有效實施提供必要的保障。

(二)種類

檔案行政法規的類型主要有以下三種：一是對檔案行政事務做出全面系統的規定的文件，如《國務院關于加強國家檔案工作的決定》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》等。二是對某一方面的檔案行政工作做出部分規定的文件，如《機關檔案工作條例》、《全國檔案館設置原則和布局方案》等。三是對某一項檔案行政工作做出比較具體規定的文件，如《關于開放歷史檔案的幾點意見》等。

(三)屬性

檔案行政法規既具有其他行政法規的一般屬性，同時也具有自身的特點。

1．檔案行政法規的一般屬性

(1)權威性和命令性。檔案行政法規同國家的檔案法律一樣，都是國家意志的體現。目前我國所制定的檔案行政法規都是從維護黨和國家及人民的根本利益出發，結合一定時期檔案事業發展的客觀形勢與需要而制定的，是國家意志與人民意志的統一。然而，就其制定者與其相對人的關系而論，仍然是權力與服從、命令與服從的關系。執行人無權根據自己的主觀意志，取舍、變更檔案行政法規的有關規定。從這個意義上說，檔案行政法規具有較強的權威性和命令性。

(2)直接性和現實性。檔案行政法規是國家管理全國檔案事業的重要依據和 P154手段之一，其內容具有明顯的直接性和現實性特征。它具體規定了檔案工作的組織與管理原則、基本規則、措施和手段，內容涉及檔案工作事務的組織、協調、指揮、管理等各個方面。因此，它對我國檔案事業的建設與發展具有重要的現實作用和直接的指導意義。

(3)穩定性和動態性。同國家的其他行政法規一樣，檔案行政法規也是在相對穩定的狀態中不斷變化和發展的。一方面，由于檔案工作的環境(包括國家的政治環境、經濟環境、文化環境等)處在不斷的變革之中，這就要求檔案行政法規的內容必須隨之有所調整與變更；另一方面，檔案工作的內在運行機制也會發生一定的變化，這也要求檔案行政法規的內容有所變化。但是在實際工作中，我們只有在充分調查研究和科學論證的基礎上，才能對有關檔案行政法規作必要的修改、補充或另立新規，切不可盲目行事，朝令夕改，人為地降低檔案行政法規的權威性。

2．檔案行政法規的特殊性

(1)檔案行政法規的制定必須符合檔案和檔案工作的特殊發展規律與特點。世界各國的檔案法規的創制實踐均證明一個基本原理，即凡是依據檔案工作的實際存在和發展規律與特點而制定的檔案行政法規，都會對其國家的檔案事業的發展起到積極的規范作用；相反，如果無視檔案工作的客觀存在與發展規律，不考慮本國的檔案工作的基本特點，那么，其實踐的結果常常是事與愿違。檔案的存在和運動是以有機體的形式進行的，每一份文件均為該有機體的一個“活的細胞”，個體文件一旦脫離了其賴以生存的有機體，其價值和作用便無從談起。因此，檔案的管理必須強調有機體的思想，強調集中統一管理的原則，強調全宗原則。任何檔案行政法規的制定，都不能違背這些基本的思想和原則。

(2)檔案行政法規的制定必須具有歷史的繼承性與發展性特點。檔案行政法規的繼承性，是指相關的檔案行政法規文件之間在內容方面的歷史聯系性。由于檔案事業實踐活動的發展，一些原來行之有效的檔案行政法規文件的內容便會出現與實際工作不相適應的情況。在這種條件下，國務院及相關部門就必須根據已經變化了的客觀環境，修改原來的行政法規文件中的某些規定事項。但這種修改與變化應具有繼承性或過渡性，以保持工作的連續性。檔案行政法規的發展性，是指整個檔案行政法規體系的內容應隨著社會的發展、時代的進步而不斷推陳出新，去粗取精。此外，檔案行政法規必須以檔案法律為依據，隨著檔案法律的變更和發展而變更和發展。這種“新陳代謝”的功能屬性，正是我國檔案行政法規之生命力的表現。那種不能依據已經變化了的社會環境進行調整和完善，或變化過大，使人無所適從，造成“休克”狀態的檔案行政法規，必將逐漸成為檔案工作前進和發展的桎梏。

二、檔案行政法規的修改

檔案行政法規的修改必須符合有關法律的規定而不能與法律相抵觸。一旦相關的法律規定發生變更，原來依據其制定的行政法規就必須及時進行必要的修改，以便于對檔案行政工作進行直接有效的調整和規范。如1996年7月全國人民代表大會常務委員會通過了修改的《檔案法》后，原來的《中華人民共和國檔案法實施辦法》的有關內容便不能準確有效地說明《檔案法》業已變更的條文了。所以，1999年5月5日，國務院及時批準了修改的《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，對原來的《實施辦法》進行了調整，使之同法律規定相一致。與原來的《實施辦法》相比，新的《實施辦法》增加了由國家檔案局和省級檔案行政管理部門分別確定了不同所有權的檔案中對國家和社會有保存價值的檔案的具體范圍的規定；增加了對各級國家檔案館館藏永久保管的檔案實行分級管理的規定；明確了檔案的移交期限；完善了檔案行政處罰制度；同時還對檔案行政工作中的有關程序性與操作性的規定作了補充和完善。這些方面的修改，使《實施辦法》的條文內容更加符合《檔案法》的規定要求，也使該行政法規更加適應不斷深化的社會改革的新形勢。

三、檔案行政規章的概念、性質和類型

(一)檔案行政規章的概念

行政規章一般有部門規章和地方規章之分。部門規章是國務院各組成部門根據法律和行政法規等在本部門權限范圍內制定的規范性文件的總稱。其數量較多，調整領域廣泛，是行政法的一個重要淵源。地方規章是省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準設立的較大的市的人民政府，根據法律、行政法規等制定的規范性法律文件的總稱。所以，檔案行政規章既包括由國家檔案局依據檔案法律、檔案行政法規制定的有關規范性文件，同時也包括由省、自治區、直轄市及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，根據檔案法律、行政法規制定的檔案工作規范性文件。它們是我國行政規章的一個有機的組成部分。這些檔案行政規章，都在一定程度上為執行、解釋、說明檔案法律(包括《檔案法》和包含在其他國家法律中的相關法律條文)、檔案行政法規以及黨和政府關于檔案工作的方針政策等，提供了便于操作的行為規范。當今的檔案行政和檔案管理工作如果離開了行政規章的支撐與規范，其后果是不可想象的。

(二)檔案行政規章的性質

1．檔案行政規章從屬于國家的檔案法律和行政法規 P156 檔案行政規章不能等同于檔案工作法律和行政法規，在內容規定方面也不毹超越法律和法規。它是國家檔案行政機關和社會各有關部門、單位，為了執行、解決、說明檔案法律和法規以及重要政策而制定發布的規范性文件。

2．檔案行政規章具有普遍的或特定的適用性

它不同于國家檔案行政部門及有關政府部門所作的具體行政決定或行政裁決(因為這類文件只適用于特定的人或特定的事實)。檔案行政規章通常適用于一定的檔案工作領域、一定類型的所有人或所有事實。但是應當看到，也有一些檔案行政規章不具有普遍的適用性而僅具有特定的適用性，如《中央檔案館接收檔案標準》(1983年12月2日國家檔案局中央檔案館發布)、《國家檔案局、中央檔案館對(中央檔案館接收檔案標準>的幾點說明》等。

3．檔案行政規章之間的協調一致性

檔案行政規章除了要做到不得與檔案法律、行政法規相抵觸外，還應特別注意規章和規章之間的協調一致，避免相互矛盾。檔案行政規章在行文方面必須努力做到明確、具體，便于遵守、執行，并能真正解決問題。為此，制定檔案行政規章必須避免糾纏于非常具體的技術問題、操作方法問題之中，此類具體問題可以通過制定有關的工作制度或工作標準等途徑來解決。檔案行政規章應當著眼于國家檔案事務的一些重要的、影響全局的問題的解決，并且注意規章本身的長效性，以確保對未來行為的約束力的實現。在實際的檔案行政規章的制定實踐活動中，有關行政主體必須注重兩個方面的問題：一是對內容方面存在互相抵觸、矛盾的規章應進行及時的修改和完善；二是注意將互有聯系的行政規章批量公布，以避免因為公布方面的時差，人為地造成新舊規章之間的矛盾，使人們無所適從。

檔案行政規章在檔案事業建設與發展中具有重要的地位與作用。這是因為檔案行政規章較之國家權力機關制定的法律和國務院制定的檔案行政法規有其特有的優勢。相對于國家權力機關制定的檔案工作法律來說，它的優勢在于：

第一，檔案行政規章的制定程序比法律簡便，而且只要不違背《檔案法》及相關法律精神和規定，還是較易通過的。這就使得檔案行政規章能夠較快地適應調整新的社會關系的需要。現代信息社會日新月異，檔案立法很難完全適應檔案事業發展的客觀需要，加之檔案法律本身的原則性，這就使得檔案行政機關和國家的有關部門必須通過制定相應的政府規章和地方規章來填補檔案立法的空白。

第二，檔案行政規章的內容具有專業性。其對專業性問題的規定，明顯優于檔案工作法律。檔案工作是一項專業性較強的社會行業，只有受過專門訓練或專 P157 業教育的富有實際工作經驗的人員，才能勝任此項工作。為此，由專門負責國家檔案行政事務管理的檔案行政機關和有關部門所制定的檔案行政規章，往往更能夠反映檔案工作的客觀實踐需要，更符合檔案工作的專業特點與規律。

第三，檔案行政規章的規定比檔案工作法律的內容更加明確、具體。一般而言，檔案工作法律的普遍性和穩定性要求較高，故此，其文件的條文常常原則性較強，比較簡約；而檔案行政規章多是國家檔案行政管理部門和各有關機關為了執行和實施法律而制定的“細則”，或對法律規定事項的解釋、說明。所以，就檔案行政規章的整體而言，通常比較具體、明確，具有明顯的可操作性。

檔案行政規章與檔案行政部門和其他政府行政部門所作的行政決定，也有明顯不同的特點。首先，檔案行政規章適用范圍比具體的行政決定廣泛。一般而言，檔案行政規章所調整的相關人或事，如若屬于相同的情況，就必須相同對待，即以檔案行政規章的有關規定為依據加以處置。而行政決定則是一種具體的行政管理方法，它通常僅對特定的當事人或者特定的事務、問題等做出決定，即“一人一決定”、“一事一決定”，具有一定的明顯的特指性，有時還會出現相同情況不同對待、不同情況相同對待的現象。就此而論，依檔案行政規章行政一般比依據某些行政決定行政會更公正合法一些。其次，檔案行政規章的行政效力的時空范圍一般優于具體的檔案行政決定。檔案行政規章一旦頒布施行，就可以在一定時期內反復適用，對所調整的同類對象都適用。而檔案行政決定則通常只是一次性地適用，即使是同類事情或問題，行政決定也不能反復適用。因此，檔案行政規章比之具體的檔案行政決定，可以提供更高的行政工作效率。再次，檔案行政規章的制定程序較之具體的檔案行政決定正式、嚴格。檔案行政規章的制定程序一般應當由相關的檔案法律做出原則規定，并且由與法律配套的行政法規作具體、詳盡的規定，這種程序一般稱之為行政立法程序。按照這種立法程序來制定檔案行政法規、行政規章等規范性文件，就可以有效地防止主觀隨意性，增強檔案行政規章的科學性和合理性。這種立法程序一般包括規劃、起草、征求意見、審查、通過、發布與備案等，而檔案行政決定卻不必經過這樣的程序。盡管如此，檔案行政規章也不能取代具體的檔案行政決定，這是因為檔案行政領域中存在著大量的具體事務和工作問題，這些事務和問題有時所表現出來的特殊性、專門性并不能都用統一的檔案行政規章、行政法規進行調整。一些普遍性的行政規章在適用于檔案工作領域的具體問題時，也往往需要通過具體的行政決定來解決。

(三)檔案行政規章的種類

檔案行政規章除了可以依據其制定主體區分為部門規章和地方規章外，還可以根據其內容將其區分為立法性檔案行政規章和解釋性檔案行政規章。所謂立法性檔案行政規章，是指國家檔案行政部門、國務院各組成部門、地方省、自治區、直轄市及省、市人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，根據國家檔案法律，在其職權范圍內為行政相對人創制權利與義務所制定的規章。如《檔案館工作通則》、《航空工業文書檔案工作條例》、《公證檔案管理辦法》、《企業法人登記檔案管理辦法》、《海南省檔案管理辦法》、《上海市檔案管理辦法》、《吉林省檔案條例》、《廣東省檔案管理規定》等等。所謂解釋性檔案行政規章，是指上述各有關部門和機關為了有效執法；對相關的檔案法律的全部或者部分規定所做出的解釋或說明的規章，如《四川省(中華人民共和國檔案法)實施辦法》。有時，一些檔案行政規章也兼具立法性規章和解釋性規章的屬性。

檔案行政規章根據實際效力和實施性質的不同，又可以區分為以下兩類：一類是必須遵照執行的規章；一類是參照執行的規章。其中后一類規章往往只規定出一般性的原則和要求，而不作十分具體的統一要求。之所以會存在此類檔案行政規章，常常是因為它們所針對的對象紛繁復雜或者因為制定者暫時缺乏經驗與必要的環境條件所致。這類檔案行政規章在實際執行過程中，往往要求執行者根據具體的客觀情況，在不違反規章中的原則性規定的前提下，較為靈活地加以執行。為了方便執行者在實際工作中進行識別，一般會在相關的文件題名中增加“暫行”、“試行”等字樣，或在文中注明“參照執行”等字樣。隨著規章的制定主體的行政經驗的不斷積累及客觀條件的逐漸成熟，某些需要參照執行的行政規章，在經過必要的修訂、補充或更改之后，也可以轉化為第一類性質的檔案行政規章。

在檔案工作實踐中，國家各有關部門和職能單位，應當根據憲法和法律的規定，加強對有關檔案行政規章的監督和審查，并且建立必要的規章備案制度。