《檔案法》的制定與主要內容

一、《檔案法》的制定與修改

1982年的《中華人民共和國憲法》第五十八條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”據此，任何法律都必須經過最高國家權力機關的批準或認可。《檔案法》的制定經歷了一個較長的過程，具備深厚的社會思想基礎和良好的社會實踐基礎，以及充分的組織保障。

(一)制定《檔案法》的社會思想基礎

制定《檔案法》的宗旨是保障國家和民族的檔案歷史文化財富的完整與安全，便于檔案信息資源的開發和利用，這也是我國廣大人民的共同愿望。新中國成立前后檔案工作的歷史經驗和教訓，使黨和政府及廣大人民群眾認識到，一項事業的健康有序發展，如果離開了法制軌道是不可能實現的。黨的十一屆三中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出，必須鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律，并使之成為保護人民權利，保障生產秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。所以，1979年國家檔案局恢復以后，廣大檔案工作者就迫切希望早日制定出我國的檔案法，以便使國家的檔案和檔案工作以及人民利用檔案信息資源的民主權利得到法律的保障。制定檔案法律，不僅是檔案工作者的愿望，也是全國人民的共同愿望。在1979年以后的歷屆全國人民代表大會、政治協商會議上，都有一些代表提出提案和建議，要求盡早制定和頒布一部具有中國特色的檔案法。可見，在制定檔案法之前，我國已經具備了創制檔案法律的廣泛的社會思想基礎。

(二)制定《檔案法》的社會實踐基礎

立法活動除了應具備廣泛的社會思想基礎外，還應該具備一定的社會實踐基礎。我國制定《檔案法》的社會實踐基礎是很豐厚的。一方面是我國長期的檔案行政法規、行政規章的建設經驗，可借鑒的國外檔案立法經驗，以及我國其他法律的建設實踐經驗；另一方面是檔案管理工作和檔案利用工作的實踐經驗。這兩方面的實踐經驗使我國《檔案法》的制定有了堅實的社會實踐基礎。

(三)，制定《檔案法》的組織保證

良好的社會思想基礎與豐厚的社會實踐基礎，為檔案立法提供了前提條件和可能性，但要將這種可能性變成現實，還需要強有力的組織保障。早在1955年國務院常務會議批準的《國家檔案局組織簡則》中就規定，國家檔案局作為全國最高的檔案行政機關，負有制定“國家有關檔案工作的法規文件”的職責。因此，《檔案法》的草擬工作的組織自然得由國家檔案局來承擔。1979年這項工作就已經開始醞釀準備，1980年國家檔案局正式組織人員開始草擬檔案法的條文。經過近七年的縝密細致的工作，終于完成了送請人大常委會審議的法律草案。在此期間，國家檔案局曾兩次向全國各省、自治區、直轄市和中央國家機關的有關部門征求意見，還多次組織有關同志座談討論。1984年，《檔案法》草案經過全國各省、自治區、直轄市檔案局(館)長會議討論，又以國務院辦公廳的名義送有關省、自治區、直轄市和中央有關部門征求修改意見。前后組織修改了30多稿，才使之臻于成熟。可見，沒有強有力的組織保證，《檔案法》的制定工作就難以完成。

1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了《檔案法》，并于1988年1月1日開始實施。這標志著我國檔案事業的建設與發展從此走上了法制化的軌道。

(四)《檔案法》的修訂

一部法律的建設和實施必須適應時代發展的需要。《檔案法》是我國檔案事業建設中的第一部法律，1988年實施后，對促進我國檔案事業的健康發展起到了積極的作用。但是，社會的發展尤其是社會主義市場經濟中出現的種種新情況、新問題，又對《檔案法》提出了新的要求。如進一步加強《檔案法》的實際約束力，明確有關各方在檔案事務中的權利、義務和職責，加大對各類違法行為的實際處罰力度，強化檔案行政機關的執法監督職責和權力，等等。正是在這種社會背景下，1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改<中華人民共和國檔案法)的決定》。修訂后的《檔案法》對于完善檔案管理制度、強化檔案行政機關的執法監督職責和權力、保護各方權 P142利與利益、加大執法力度等，均有了迸一步的明確規定。

二、《檔案法》的主要內容

修正后的《檔案法》共分為六章三十一條。其中包括：總則、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的利用和公布、法律責任和附則等。下面將分別予以介紹。

第一章“總則”共包括五條。第一條明確提出了《檔案法》制定的法律宗旨：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現代化建設服務。”第二條指明了國家管理檔案的范圍，即“對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。第三條規定了國家機關、武裝力量、政黨、社團、企業事業單位和公民都應承擔“保護檔案的義務”，這也是延續國家與民族社會歷史記憶的需要。第四條規定了各級人民政府對建設與發展國家檔案事業要擔負的職責，除了應當加強對檔案工作的領導外，還必須將檔案事業的建設“列入國民經濟和社會發展計劃”。這就在法律上為我國檔案工作的建設與發展提供了基本的人、財、物方面的保障。第五條將我國經過長期實踐檢驗的檔案工作基本原則以法律條文的形式固定下來，從而使我國檔案工作的組織原則、基本管理制度、檔案管理的基本要求及檔案工作的根本目標，有了堅實的法律依據。

第二章“檔案機構及其職責”共分為四條，分別規定了國家檔案行政部門、單位的檔案機構和檔案工作人員、國家檔案館的基本職責；規定了檔案人員的基本素質要求及對工作成績顯著者的獎勵等。國家檔案局應肩負起對全國的檔案事業實行統籌規劃、組織協調、統一制度、指導和監督的職責；縣級以上各級人民政府的檔案行政部門主管本行政區域內的檔案事業，并對有關單位的檔案工作實行監督和指導；縣以下人民政府應當指定專人負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。機關單位的檔案機構除負責保管本單位的檔案外，還應對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。檔案館在性質上是集中管理檔案的文化事業機構，負責各自分管范圍內的檔案的收集、整理等項管理工作和檔案的提供利用工作。檔案人員應當忠于職守，遵守紀律，具備專業知識，各級人民政府應對工作成績顯著的檔案工作者給予獎勵。

第三章“檔案的管理”共九條，基本內容涉及檔案立卷歸檔、移交、利用、鑒定、保管、交換、轉讓、出賣等方面。對于立卷歸檔，法律規定應立卷歸檔的文件必須按照規定，定期移交、集中管理，個人不得據為已有，不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。各單位應按規定定期向檔案館移交檔案。具有檔案、圖書或文物等多重屬性的文件，可按法律和法規的規定，由各有關文化單位自行管理，P143但在利用方面應互相協作。各級國家檔案館和機關單位的檔案機構，應建立科學的管理制度，便于檔案的利用，同時應確保檔案的安全，并采用先進技術，實現檔案管理的現代化。對于保密檔案的管理和利用、密級的變更和解密，應按保密法律和行政法規的規定辦理。國家檔案行政部門負責制定鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準及銷毀檔案的程序和辦法；任何組織和個人未經允許和批準都無權擅自銷毀具有國家和社會意義的檔案。檔案所有者應當妥善保管具有國家和社會價值的檔案和應當保密的檔案；檔案行政部門在必要情況下，對于上述檔案有權采取代為保管、收購及征購等強制管理性措施；對于集體和個人所有的具有國家和社會價值的檔案，只有經過檔案行政部門(縣級以上)的批準后，才能進行出賣，但嚴禁倒賣牟利或私自賣給、贈送給外國人；國家鼓勵集體和個人向國家檔案館捐贈檔案；禁止出賣屬于國家所有的檔案；轉讓國有企業、事業單位的檔案原件及復制件的具體辦法，由檔案行政部門負責制定；凡是具有國家和社會價值的檔案及其復制件，禁止私自攜運出境。

第四章“檔案的利用和公布”共五條。其基本內容主要是：第一，規定了國有檔案的開放期及檔案館所應創造的開放條件；明確了公民和組織利用開放檔案的權利。檔案一般應自形成之日起滿30年向社會開放，其中經濟、科學、技術、文化等類檔案的開放期可以少于30年，而涉及國家安全或者重大利益及其他到期不宜開放檔案的開放期可以多于30年；國務院負責批準國家檔案行政部門確定的開放檔案的期限。為了使公民和組織能夠順利地利用開放的檔案，檔案館應當創造各種相關條件，定期公布開放檔案目錄，簡化利用手續，提供方便。第二，規定了檔案館未開放檔案的利用辦法。組織和公民可根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他工作的需要，按照國家檔案行政部門和有關主管部門的規定，利用檔案館和機關組織收藏的未開放的檔案。第三，單位和個人有權優先利用其向檔案館移交、捐贈、寄存的檔案；有權對不宜向社會開放的檔案提出限制利用的意見，檔案館必須維護這些組織和個人的合法權益。第四，規定了國有檔案、集體和個人所有檔案的公布權限。由國家授權的檔案館或機關可以公布國有檔案；集體和個人也有權公布其所有的檔案，但不得損害國家利益或他人的合法權益；任何組織和個人未經有公布國有檔案權利的檔案館和機關同意，均無權公布國有檔案。第五，規定了國家檔案館對檔案史料的編研整理職責。檔案館應配備研究人員，加強對檔案史料的研究整理及編輯出版工作。

第五章“法律責任”共兩條。其主要內容包括：規定了對各種違法行為的處罰事項。縣級以上人民政府的檔案行政部門和有關主管部門，對違反《檔案法》規定的直接負責的行為人，有權給以警告、行政處分、經濟處罰、責令賠償損 P144失、沒收違法所得、征購非法出賣或私自贈送的檔案；對于那些構成犯罪的行為人，應依法追究其刑事責任。這充分體現了《檔案法》的強制性。

第六章“附則”共兩條。主要規定了該法實施辦法的制定權和批準實行權以及法律的具體實施日期。國家檔案行政部門負責制定《檔案法》的實施辦法，但需要經過國務院批準后才能施行。

《檔案法》的基本內容也可以依據其內容性質劃分為義務性規范、授權性規范和禁止性規范等。義務性規范主要用于規定有關行為主體在處理檔案事務方面依法應當承擔的相關法律義務。如保護檔案的法律義務、保守國家機密的義務、為用戶創造良好利用條件的義務、將檔案事業的建設列入國民經濟和社會發展計劃的義務、給予有顯著成績的檔案主體以獎勵的義務、有關文化單位在利用方面相互協助的義務等。授權性規范是指國家立法機關依法規定的有關機關、組織或個人在處理檔案事務方面應當享有的權利。如統一制度權、指導監督權、利用開放檔案權、檔案公布權、接受檔案權、優先購買權、行政處罰權、制定檔案鑒定原則與標準權、檔案銷毀權等。禁止性規范不同于前兩種性質的規范，它所規定的行為和有關事項是完全禁止存在的。如禁止將不具有歸檔價值的文件擅自歸檔，禁止擅自銷毀、倒賣、轉讓具有國家和社會價值的檔案，禁止損毀、丟失國有檔案，禁止擅自提供、抄錄、公布國有檔案，禁止涂改、偽造檔案，禁止損害國家安全和組織、個人的合法權益，禁止在檔案面臨危險時而不采取措施，禁止檔案人員玩忽職守，禁止將具有國家和社會價值的檔案及其復制件擅自攜運出境等。