檔案事業(yè)的管理體制

一、檔案事業(yè)管理體制的基本類型

檔案事業(yè)管理體制是指檔案事業(yè)管理的體系和組織制度，包括檔案行政管理部門的設(shè)置及其隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分等。從世界范圍看，按照中央、地方檔案機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，檔案事業(yè)管理體制一般可分為分散式和集中式兩種基本類型。

(一)分散式檔案事業(yè)管理體制

分散制，指一些國家的地方檔案機(jī)構(gòu)不接受中央檔案機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督。采用分散制的大多為聯(lián)邦制國家。分散制主要有以下幾種形式：一是英國式。英國、德國等國家在中央不設(shè)立國家檔案行政管理部門，只設(shè)立中央級國家檔案館——公共檔案館或聯(lián)邦檔案館，同地方檔案館之間權(quán)力均等，沒有任何一般性領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系。二是瑞士式。中央不設(shè)立國家檔案行政管理部門，只設(shè)立聯(lián)邦檔案館，它和各州檔案館之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系，但由檔案工作者協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)檔案館之間的關(guān)系。三是美國式。與上述略有不同的是，在首都設(shè)立聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)——國家檔案與文件署，通過其管轄的國家檔案館對聯(lián)邦政府內(nèi)各機(jī)構(gòu)的檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理。但該署對各州檔案機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，對各州檔案和檔案工作不起任何領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督作用。P79

(二)集中式檔案事業(yè)管理體制

集中制，指一些國家的地方檔案機(jī)構(gòu)接受中央檔案機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督。按照檔案行政管理中心的設(shè)置及其性質(zhì)，集中制的形式主要有：一是中國式。實(shí)行執(zhí)政黨和政府的檔案、檔案工作集中統(tǒng)一管理原則下的管理體制，在全國各級政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立檔案行政管理部門，分級統(tǒng)一掌管全國檔案事務(wù)。二是法～國式。法國、意大利、羅馬尼亞等國家在首都設(shè)立中央檔案行政管理中心，即國家檔案局，負(fù)責(zé)全國公共檔案館和公共檔案事業(yè)建設(shè)，指導(dǎo)和監(jiān)督中央、地方國家檔案館工作，但又尊重地方檔案機(jī)構(gòu)的自治權(quán)。三是瑞典式。瑞典、芬蘭、挪威、丹麥等國家不單設(shè)檔案行政管理部門，所設(shè)立的國家檔案館具有檔案保管機(jī)構(gòu)和檔案行政管理部門的雙重職能，國家檔案館同作為其分館的地方檔案館之間。形成有隸屬關(guān)系的檔案館網(wǎng)絡(luò)。

應(yīng)當(dāng)指出，無論是分散制還是集中制的各類檔案機(jī)構(gòu)，都是繼承各國相應(yīng)的歷史傳統(tǒng)，適應(yīng)各自的國家政治、經(jīng)濟(jì)和檔案事業(yè)發(fā)展需要的必然產(chǎn)物。從總體上說，雖然兩種管理體制各有千秋，但相對而言，集中制比分散制更有利于檔案工作、檔案事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，各國究竟適宜采用何種管理體制，應(yīng)當(dāng)從各國的不同國情出發(fā)，只要因地制宜，就是比較合適的檔案事業(yè)管理體制。

二、我國檔案事業(yè)管瑾體制的發(fā)展變化

新中國的檔案事業(yè)管理體制經(jīng)歷了幾次改革和變動(dòng)。檔案事業(yè)管理體制變動(dòng)的主要特點(diǎn)是：檔案事業(yè)由分散管理逐步向集中統(tǒng)一管理的管理體制發(fā)展過渡，集中式管理體制也處在不斷完善之中。

(一)分散式檔案事業(yè)管理體制

在新中國成立初期，我國各機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體和企業(yè)、事業(yè)單位的檔案工作基本上是處于“各自為政”的狀態(tài)。全國檔案工作沒有統(tǒng)一的管理體制，中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、國家政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事各部門的檔案工作，雖然在總的指導(dǎo)思想和原則方面是一致的，但是三個(gè)系統(tǒng)實(shí)行分別管理，各自制定規(guī)章制度，各自進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。因此，可以認(rèn)為，新中國成立初期，我國檔案事業(yè)管理體制是屬于分散式的管理體制。

(二)集中式檔案事業(yè)管理體制的發(fā)展

1954年11月，國務(wù)院設(shè)立國家檔案局以后，逐步加強(qiáng)了檔案工作的統(tǒng)一管理。1958年11月，中共中央辦公廳秘書局和國家檔案局向中央提出了黨、政檔案工作統(tǒng)一管理的報(bào)告。次年，中共中央批準(zhǔn)了這個(gè)報(bào)告，指出：把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來是完全必要的。從此，全國檔案事業(yè)管理便完全集中統(tǒng)一起來，黨加強(qiáng)了對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行各級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的體制。這是 P80檔案事業(yè)管理體制的一次重大改革。

從20世紀(jì)60年代后期我國確立了檔案事業(yè)集中統(tǒng)一管理體制以后，我國檔案事業(yè)管理體制在集中統(tǒng)一管理這一基本原則下又進(jìn)行了逐步發(fā)展與完善。

1978年十一屆三中全會(huì)以后，中共中央和國務(wù)院重申了各級檔案工作機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府的機(jī)構(gòu)，應(yīng)由各級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，并且指出：要堅(jiān)持中央、國務(wù)院確定的檔案工作的原則、體制與方針。

1980年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》專門規(guī)定了科技檔案工作管理體制，強(qiáng)調(diào)科技檔案工作必須按專業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理。

1982年12月全國檔案工作會(huì)議討論制定的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》進(jìn)一步明確規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案工作體制：機(jī)關(guān)檔案部門受辦公廳(室)領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)工作受同級和上級檔案業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查；中央和地方專業(yè)主管機(jī)關(guān)的檔案部門，應(yīng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查；對駐地方的上級直屬單位的檔案工作，實(shí)行以專業(yè)主管機(jī)關(guān)為主、地方檔案管理機(jī)關(guān)為輔的管理體制。

1983年，隨著國家改革開放政策的實(shí)施，檔案工作也進(jìn)人了改革和開創(chuàng)新局面的時(shí)期。由于中國共產(chǎn)黨和政府檔案工作統(tǒng)一管理、由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，是適應(yīng)20世紀(jì)50年代檔案工作情況確定下來的，這種檔案管理體制在那時(shí)比較合理，起到了推動(dòng)全國檔案事業(yè)發(fā)展的重大作用。但是，經(jīng)過20多年，全國檔案工作發(fā)生了很大變化，各級各類檔案館普遍建立，企業(yè)、事業(yè)單位的科技檔案工作和各種專門檔案工作迅速發(fā)展，檔案專業(yè)教育、理論與技術(shù)研究、宣傳與出版和外事活動(dòng)也逐步發(fā)展起來。檔案工作已大大超出黨、政機(jī)關(guān)檔案工作的范圍，開始形成了以機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)、事業(yè)單位檔案工作為基礎(chǔ)，以各級各類檔案館工作為主體的具有全國規(guī)模的檔案事業(yè)。檔案工作的一些實(shí)際問題，如經(jīng)費(fèi)、編制、人員培訓(xùn)、外事工作等，都要與政府的許多部門協(xié)商解決，大量的業(yè)務(wù)工作都要由政府組織實(shí)施。在這種情況下，如果各級檔案機(jī)構(gòu)仍然是設(shè)在黨委下的一個(gè)工作部門就很不適應(yīng)。特別是有些地方(主要是地、市、縣)檔案管理機(jī)關(guān)，長期作為辦公廳(室)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，很難行使它本身的  職能，影響了檔案事業(yè)的發(fā)展。因此，對原來的檔案工作管理體制進(jìn)行改革勢在必行。

經(jīng)國家檔案局建議，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳向中共中央和國務(wù)院提出了調(diào)整全國檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的報(bào)告。1985年2月8日，中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)了調(diào)整檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的意見。

根據(jù)1985年中共中央和國務(wù)院批準(zhǔn)的調(diào)整檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的意見，我國集中式檔案事業(yè)管理體制的主要內(nèi)容是：實(shí)行黨、政檔案工作統(tǒng)一管理的原則，適合中國的情況，各級檔案管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)上仍既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府的機(jī)構(gòu)，列入政府編制序列；國家檔案局由中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)改歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一掌管全國(包括黨、政、軍各系統(tǒng))檔案事務(wù)；中央檔案館仍是中共中央和國務(wù)院直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)，日常工作仍由中共中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受國家檔案局指導(dǎo)；地方各級檔案局是各級人民政府直屬局，其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是否作相應(yīng)調(diào)整，根據(jù)實(shí)際情況確定；地方各級檔案館歸口各級檔案局管理等。這次檔案事業(yè)管理體制的調(diào)整，進(jìn)一步加強(qiáng)了各級人民政府對檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，也進(jìn)一步促進(jìn)了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

1993年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)檔案機(jī)構(gòu)改革方案的規(guī)定，中央檔案館與國家檔案局合并，作為黨中央和國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，由中央辦公廳管理。這次改革，目的在于精簡機(jī)構(gòu)、完善職能，加強(qiáng)黨對檔案事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

綜上所述，盡管我國檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷過幾次變化，但始終堅(jiān)持黨政檔案工作統(tǒng)一管理的基本原則，重視黨對檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，重視政府部門對檔案事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的支持，這對我國社會(huì)主義檔案事業(yè)的順利發(fā)展具有重要意義。