上海市檔案局王瑋
與社會信息化建設相適應，電子政務發展迅速，各機關已普遍推進辦公自動化管理系統建設，由此涌現大量的電子文件。近幾年來，電子文件不僅數量愈來愈多，而且優勢愈發明顯，地位愈顯重要，作用愈加廣泛。加強電子文件管理，保障電子政務建設已日益重要和緊迫，需要對電子文件管理工作精心組織，深入探索和努力實踐。檔案行政管理部門在電子文件管理推進工作中擔負著關鍵性的作用，從全國范圍看，有條件的地區應加大此項工作的力度，以下僅從上海的實踐探討如何大力推進電子文件管理工作。
一、區域性電子文件的管理模式
據不完全統計，截止2006年底，上海市已有近30家重點市級機關和150多家區縣黨政機關全面推行了電子文件歸檔管理工作，電子文件累積總量近100萬件，數據總量所占計算機存儲空間突破300GB。這些機關電子文件在現行文件中所占比例逐年提高，目前，近5成單位的現行文件中，電子文件所占比例超過50%，已歸檔電子文件總量近70萬件，數據總量所占計算機存儲空間超過200GB。各機關歸檔的電子文件的主要來源：一是在辦公自動化或電子政務系統中形成、辦結、經過歸檔處理后保存的電子公文，這是歸檔電子文件最主要的來源；二是在各種業務系統中產生的業務數據，如氣象、統計、訴訟、會計、獄政等電子數據。
從各單位實踐看，上海市電子文件管理主要有三種模式：一是區域性電子文檔一體化管理模式，以長寧區為代表，即在區域性電子政務網絡平臺及統一的辦公自動化管理系統上建設一個集電子文件形成、辦理、流轉、歸檔、移交進館及發布利用等功能于一體的電子文件管理系統，此系統以傳統文檔一體化管理為基礎，建立健全電子文件管理要求，是一種以電子文件運轉、歸檔為主體的文檔一體化管理新模式。該模式適用于擁有統一的網絡平臺和辦公自動化管理系統的市級（或區縣級）黨政機關的電子文件管理。二是電子文件管理集約化模式，以靜安區為代表，即將不同辦公自動化管理系統上形成的電子文件，通過互連的電子政務網絡平臺及通用的電子文件管理系統進行集中存儲和保管，此模式以通用的電子文件管理系統為抓手，以建立檔案信息資源庫為目標，通過自上而下，自下而上的方式使各聯網單位產生的電子文件按照其本身的價值，及時全面的進行歸檔，并按照文件使用的規定提供利用。此種模式與前一種模式不同之處在于允許聯網單位使用各自的辦公自動化管理系統，電子文件的形成、流轉的業務流程可以相對獨立，而注重對歸檔電子文件的集中統一管理和保存，該模式適用于擁有不同辦公自動化系統的市級（或區縣級）黨政機關，通過互連的電子政務網絡平臺在檔案局館實現歸檔電子文件的集中存儲和保管。三是多種存儲技術兼容并存的電子文件保存、利用模式，以浦東新區為代表，即利用先進的信息處理技術，將縮微技術和光盤技術有機結合起來，一方面對各種規格的紙質檔案、縮微膠片進行高速掃描形成數字化信息，一方面將辦公自動化和計算機輔助設計形成的電子文件進行批量處理、輸入膠片打印機，形成可長期保存的縮微品，從而實現光學掃描和縮微拍攝同步利用，并實現各種載體之間數據的相互轉換，形成各種技術兼容并存、優勢互補、配套使用，以達到對電子檔案信息的快速、靈活利用和長期、安全保存的目的。此種模式與前兩種不同的是無論是否擁有統一的網絡平臺和辦公自動化管理系統均可以形成紙質檔案、電子文件與縮微影像多套存儲的保存系統，其系統建設投入大，維護成本高，適用于較大型單位的電子文件管理。
二、推進區域性電子文件管理工作的舉措
電子文件管理是一項復雜的系統工程，如何有效地組織推動這項工作的實施，從上海的實踐看,主要有以下舉措：
1、廣泛發動，整體推進。由于受認識、技術等因素的影響，各單位電子文件管理工作水平參差不齊，影響了電子文件管理的順利開展和全面推進。積極組織，廣泛發動，加強統籌，整體推進，是有效實施電子文件管理工作的關鍵。2004年，上海市檔案局抓住修改《上海市檔案條例》的契機，積極爭取市委、市政府辦公廳制發《關于深入貫徹〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》，對電子文件管理工作作出部署，強調電子文件是新形勢下新興的檔案資源，從法治的高度明確要求將電子文件、電子檔案納入依法管理的范圍，確保電子文件完整歸檔和安全管理。《若干意見》的發布實施，既體現了市委、市政府領導對電子文件管理的高度重視，也在全市范圍進一步統一了思想認識，加大了對此項工作的組織發動力度。之后，市檔案局進一步借力造勢，于2005年12月制發了《上海市電子公文歸檔管理實施辦法(暫行)》，對各機關單位電子文件管理工作進一步加強組織與指導，并于2006年12月召開了上海市檔案信息化工作會議，要求將電子文件管理作為檔案信息化建設的重點，將工作任務作了進一步部署，努力推動電子文件管理工作全面深入地發展。實踐證明，加強全面發動，加大組織推動力度，是促進電子文件管理工作發展的重要保障。
2、統一標準，強化服務。電子文件、電子檔案技術性強、監督難度大，管理上容易出現隨意性，如，電子文件歸檔中容易發生文件丟失、歸檔文件不完整和存儲過于分散等問題；一些單位辦公自動化系統的設計與檔案管理要求脫節，使得電子文件從生成到歸檔流程存在著諸多隱患，有的只設計了電子文件的邏輯歸檔功能，而沒有考慮對其進行物理歸檔，一旦網絡毀壞，電子文件的丟失將難以避免，等等。這些問題阻礙了電子文件管理工作的發展，而解決電子文件管理隨意性、任意性問題的關鍵是加強標準化建設。
標準是工作的規范，有了標準，工作的開展就有了可以共同遵守的依據，在電子文件的管理中尤為明顯，電子文件在網絡上傳輸需要遵循規范的網絡傳輸協議，跨部門、跨系統的電子文件信息交換和共享需要遵守共同的交換格式。電子文件管理的相關技術標準和規范是管理電子文件所共同遵守的規章和通用的語言。作為電子文件管理的技術標準主要涉及兩個層面：一是電子文件本身的信息格式存儲標準；二是管理電子文件的數據元標準。只有加強標準化建設，實現電子文件管理的規范和統一，才能提升此項工作的科學水平，真正實現電子文件管理目標。為此，他們在推行電子文件管理的工作中，堅持標準先行的要求，如在電子公文歸檔管理中，他們首先認真研究制定《電子公文歸檔管理實施指南》，對電子文件管理的具體操作提供了詳細標準和要求，通過舉辦培訓班加強宣傳、組織貫徹，努力提高電子文件管理的標準化、規范化水平。他們認為，檔案行政管理部門只有不斷完善電子文件管理相關標準，構建起科學、配套、實用的標準體系，同時，加大對標準、規范的宣傳貫徹力度，做好各項服務工作，才能切實推進電子文件管理工作的順利有效開展。
3、加強試點，推廣經驗。電子文件是計算機、網絡等信息技術普及應用的產物，信息技術的飛速發展必然影響電子文件的歸檔管理方式，各單位網絡平臺、硬件設施、應用系統等都直接影響著電子文件管理，不僅電子文件管理必須在計算機技術的飛速發展中與時俱進，而且對于不同類型的立檔單位很難統一應用一種方法或模式管理電子文件。因此，加強試點，結合各單位實際進行深入探索尤為重要。他們將試點工作作為推動上海市電子文件管理的一個十分重要的環節，先選擇長寧區開展區級機關電子文件管理的試點，該區通過試點已將工作在全區機關中全面推開，取得了良好的試點效果，2004年國家檔案局在上海召開現場會，充分肯定了長寧區的工作。去年開始，他們著力在市級機關層面開展試點工作，在加強普遍培訓的基礎上，選擇18家市級機關，結合不同實際進行工作試點，積極摸索在市級機關加快推行電子文件管理的有效途徑、方法和經驗。通過試點統一了認識，把電子文件形成、歸檔和電子檔案管理作為一個整體納入電子政務系統的建設之中，并以此為抓手推進整個電子政務系統的建設；統一了標準，規范了電子文件管理相關的數據元、存儲格式和整理方法，進一步明確了電子文件形成、歸檔及管理各環節的基本要求，從而加快了電子文件管理工作在全市的推動和相關標準規范的出臺。他們感到，電子文件管理是一項技術難度很大的工作，既要積極推動，又要循序漸進，只有認真研究試點工作，在試點中不斷發現問題，研究問題，解決問題，不斷糾正各種錯誤和偏差，不斷總結、推廣經驗，才能以點帶面，從無序到有序，促進電子文件管理工作的良性循環。
三、關于進一步加強工作的幾點思考
區域性電子文件管理推進工作取得了階段性成果，為下一步持續、健康發展奠定了良好的基礎；但電子文件管理工作仍存在著問題和不足，從總體看，區域間電子文件管理工作發展還不平衡，有待進一步加強組織和推動；電子文件管理應用標準、規范和共享平臺還不夠完善，檔案部門和檔案人員的思想觀念、技術水平、業務技能還不能適應工作發展的需要，等等。如何改進工作，克服不足，特別是依托現有基礎，抓住機遇，促進電子文件管理工作全面、快速發展，已成為檔案部門當前和今后一項重要任務。根據實際情況和工作規劃，筆者認為應著力通過兩方面努力，進一步抓好電子文件管理工作。一是推動電子文件管理與電子政務建設同步協調發展。按照國家和地區關于政務網絡平臺的統一規劃精神，對各種網絡平臺作檔案業務功能定位，建立與電子政務統一規劃、同步建設的電子文件管理和電子檔案移交與接收管理系統。加強電子文件管理與電子政務的同步建設，努力促進兩者融合，將電子文件管理作為電子政務建設的重要內容，不斷提升電子文件管理工作的地位。力爭建成“多網并進、互連互通”的區域電子文件管理應用格局。二是積極啟動和推進“城市數字記憶開發工程”建設。該項目旨在按照城市信息化建設的總體規劃和要求，通過信息化手段把記憶城市發展歷史軌跡的各類檔案“存量”信息資源以及在電子政務大環境下大量產生的“增量”電子文件和電子檔案信息永久地保存下來，并納入城市基礎信息資源庫，為各級領導、黨政機關和全社會提供優質的信息服務。該項目可重點建設電子文件歸檔管理系統和電子檔案移交、接收、保存、利用等管理系統，推動縱貫檔案專業條線、橫跨部門與行業的電子文檔數據資源的整合，以及各類專業電子文件和檔案管理應用的整合，不僅將大大提升檔案信息化管理、應用和服務水平，更重要的是將為電子政務的開展提供一個優質平臺，安全、可靠、長久地解決各類機關在電子政務中產生的浩瀚的電子文件的歸宿問題，并為機關的現實工作提供數據服務。
如果說實施紙質檔案數字化是解決歷史遺留問題的話，那么推行電子文件歸檔和接收工程，則是從源頭上解決檔案數字化重復建設的入口。目前，電子文件真實性、完整性、有效性和安全性保證措施以及法律憑證問題急待解決，縱貫專業條線、橫跨部門與行業的電子文件中心建設急待推進，檔案部門應將電子文件管理的重心從數字信息的收集提升至電子檔案的保存，因此，有必要加強電子文件歸檔管理的統籌規劃、總體協調、宏觀指導和分步推進，有必要加強各省市、各系統、各部門之間的通力協作和溝通配合。
與社會信息化建設相適應，電子政務發展迅速，各機關已普遍推進辦公自動化管理系統建設，由此涌現大量的電子文件。近幾年來，電子文件不僅數量愈來愈多，而且優勢愈發明顯，地位愈顯重要，作用愈加廣泛。加強電子文件管理，保障電子政務建設已日益重要和緊迫，需要對電子文件管理工作精心組織，深入探索和努力實踐。檔案行政管理部門在電子文件管理推進工作中擔負著關鍵性的作用，從全國范圍看，有條件的地區應加大此項工作的力度，以下僅從上海的實踐探討如何大力推進電子文件管理工作。
一、區域性電子文件的管理模式
據不完全統計，截止2006年底，上海市已有近30家重點市級機關和150多家區縣黨政機關全面推行了電子文件歸檔管理工作，電子文件累積總量近100萬件，數據總量所占計算機存儲空間突破300GB。這些機關電子文件在現行文件中所占比例逐年提高，目前，近5成單位的現行文件中，電子文件所占比例超過50%，已歸檔電子文件總量近70萬件，數據總量所占計算機存儲空間超過200GB。各機關歸檔的電子文件的主要來源：一是在辦公自動化或電子政務系統中形成、辦結、經過歸檔處理后保存的電子公文，這是歸檔電子文件最主要的來源；二是在各種業務系統中產生的業務數據，如氣象、統計、訴訟、會計、獄政等電子數據。
從各單位實踐看，上海市電子文件管理主要有三種模式：一是區域性電子文檔一體化管理模式，以長寧區為代表，即在區域性電子政務網絡平臺及統一的辦公自動化管理系統上建設一個集電子文件形成、辦理、流轉、歸檔、移交進館及發布利用等功能于一體的電子文件管理系統，此系統以傳統文檔一體化管理為基礎，建立健全電子文件管理要求，是一種以電子文件運轉、歸檔為主體的文檔一體化管理新模式。該模式適用于擁有統一的網絡平臺和辦公自動化管理系統的市級（或區縣級）黨政機關的電子文件管理。二是電子文件管理集約化模式，以靜安區為代表，即將不同辦公自動化管理系統上形成的電子文件，通過互連的電子政務網絡平臺及通用的電子文件管理系統進行集中存儲和保管，此模式以通用的電子文件管理系統為抓手，以建立檔案信息資源庫為目標，通過自上而下，自下而上的方式使各聯網單位產生的電子文件按照其本身的價值，及時全面的進行歸檔，并按照文件使用的規定提供利用。此種模式與前一種模式不同之處在于允許聯網單位使用各自的辦公自動化管理系統，電子文件的形成、流轉的業務流程可以相對獨立，而注重對歸檔電子文件的集中統一管理和保存，該模式適用于擁有不同辦公自動化系統的市級（或區縣級）黨政機關，通過互連的電子政務網絡平臺在檔案局館實現歸檔電子文件的集中存儲和保管。三是多種存儲技術兼容并存的電子文件保存、利用模式，以浦東新區為代表，即利用先進的信息處理技術，將縮微技術和光盤技術有機結合起來，一方面對各種規格的紙質檔案、縮微膠片進行高速掃描形成數字化信息，一方面將辦公自動化和計算機輔助設計形成的電子文件進行批量處理、輸入膠片打印機，形成可長期保存的縮微品，從而實現光學掃描和縮微拍攝同步利用，并實現各種載體之間數據的相互轉換，形成各種技術兼容并存、優勢互補、配套使用，以達到對電子檔案信息的快速、靈活利用和長期、安全保存的目的。此種模式與前兩種不同的是無論是否擁有統一的網絡平臺和辦公自動化管理系統均可以形成紙質檔案、電子文件與縮微影像多套存儲的保存系統，其系統建設投入大，維護成本高，適用于較大型單位的電子文件管理。
二、推進區域性電子文件管理工作的舉措
電子文件管理是一項復雜的系統工程，如何有效地組織推動這項工作的實施，從上海的實踐看,主要有以下舉措：
1、廣泛發動，整體推進。由于受認識、技術等因素的影響，各單位電子文件管理工作水平參差不齊，影響了電子文件管理的順利開展和全面推進。積極組織，廣泛發動，加強統籌，整體推進，是有效實施電子文件管理工作的關鍵。2004年，上海市檔案局抓住修改《上海市檔案條例》的契機，積極爭取市委、市政府辦公廳制發《關于深入貫徹〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》，對電子文件管理工作作出部署，強調電子文件是新形勢下新興的檔案資源，從法治的高度明確要求將電子文件、電子檔案納入依法管理的范圍，確保電子文件完整歸檔和安全管理。《若干意見》的發布實施，既體現了市委、市政府領導對電子文件管理的高度重視，也在全市范圍進一步統一了思想認識，加大了對此項工作的組織發動力度。之后，市檔案局進一步借力造勢，于2005年12月制發了《上海市電子公文歸檔管理實施辦法(暫行)》，對各機關單位電子文件管理工作進一步加強組織與指導，并于2006年12月召開了上海市檔案信息化工作會議，要求將電子文件管理作為檔案信息化建設的重點，將工作任務作了進一步部署，努力推動電子文件管理工作全面深入地發展。實踐證明，加強全面發動，加大組織推動力度，是促進電子文件管理工作發展的重要保障。
2、統一標準，強化服務。電子文件、電子檔案技術性強、監督難度大，管理上容易出現隨意性，如，電子文件歸檔中容易發生文件丟失、歸檔文件不完整和存儲過于分散等問題；一些單位辦公自動化系統的設計與檔案管理要求脫節，使得電子文件從生成到歸檔流程存在著諸多隱患，有的只設計了電子文件的邏輯歸檔功能，而沒有考慮對其進行物理歸檔，一旦網絡毀壞，電子文件的丟失將難以避免，等等。這些問題阻礙了電子文件管理工作的發展，而解決電子文件管理隨意性、任意性問題的關鍵是加強標準化建設。
標準是工作的規范，有了標準，工作的開展就有了可以共同遵守的依據，在電子文件的管理中尤為明顯，電子文件在網絡上傳輸需要遵循規范的網絡傳輸協議，跨部門、跨系統的電子文件信息交換和共享需要遵守共同的交換格式。電子文件管理的相關技術標準和規范是管理電子文件所共同遵守的規章和通用的語言。作為電子文件管理的技術標準主要涉及兩個層面：一是電子文件本身的信息格式存儲標準；二是管理電子文件的數據元標準。只有加強標準化建設，實現電子文件管理的規范和統一，才能提升此項工作的科學水平，真正實現電子文件管理目標。為此，他們在推行電子文件管理的工作中，堅持標準先行的要求，如在電子公文歸檔管理中，他們首先認真研究制定《電子公文歸檔管理實施指南》，對電子文件管理的具體操作提供了詳細標準和要求，通過舉辦培訓班加強宣傳、組織貫徹，努力提高電子文件管理的標準化、規范化水平。他們認為，檔案行政管理部門只有不斷完善電子文件管理相關標準，構建起科學、配套、實用的標準體系，同時，加大對標準、規范的宣傳貫徹力度，做好各項服務工作，才能切實推進電子文件管理工作的順利有效開展。
3、加強試點，推廣經驗。電子文件是計算機、網絡等信息技術普及應用的產物，信息技術的飛速發展必然影響電子文件的歸檔管理方式，各單位網絡平臺、硬件設施、應用系統等都直接影響著電子文件管理，不僅電子文件管理必須在計算機技術的飛速發展中與時俱進，而且對于不同類型的立檔單位很難統一應用一種方法或模式管理電子文件。因此，加強試點，結合各單位實際進行深入探索尤為重要。他們將試點工作作為推動上海市電子文件管理的一個十分重要的環節，先選擇長寧區開展區級機關電子文件管理的試點，該區通過試點已將工作在全區機關中全面推開，取得了良好的試點效果，2004年國家檔案局在上海召開現場會，充分肯定了長寧區的工作。去年開始，他們著力在市級機關層面開展試點工作，在加強普遍培訓的基礎上，選擇18家市級機關，結合不同實際進行工作試點，積極摸索在市級機關加快推行電子文件管理的有效途徑、方法和經驗。通過試點統一了認識，把電子文件形成、歸檔和電子檔案管理作為一個整體納入電子政務系統的建設之中，并以此為抓手推進整個電子政務系統的建設；統一了標準，規范了電子文件管理相關的數據元、存儲格式和整理方法，進一步明確了電子文件形成、歸檔及管理各環節的基本要求，從而加快了電子文件管理工作在全市的推動和相關標準規范的出臺。他們感到，電子文件管理是一項技術難度很大的工作，既要積極推動，又要循序漸進，只有認真研究試點工作，在試點中不斷發現問題，研究問題，解決問題，不斷糾正各種錯誤和偏差，不斷總結、推廣經驗，才能以點帶面，從無序到有序，促進電子文件管理工作的良性循環。
三、關于進一步加強工作的幾點思考
區域性電子文件管理推進工作取得了階段性成果，為下一步持續、健康發展奠定了良好的基礎；但電子文件管理工作仍存在著問題和不足，從總體看，區域間電子文件管理工作發展還不平衡，有待進一步加強組織和推動；電子文件管理應用標準、規范和共享平臺還不夠完善，檔案部門和檔案人員的思想觀念、技術水平、業務技能還不能適應工作發展的需要，等等。如何改進工作，克服不足，特別是依托現有基礎，抓住機遇，促進電子文件管理工作全面、快速發展，已成為檔案部門當前和今后一項重要任務。根據實際情況和工作規劃，筆者認為應著力通過兩方面努力，進一步抓好電子文件管理工作。一是推動電子文件管理與電子政務建設同步協調發展。按照國家和地區關于政務網絡平臺的統一規劃精神，對各種網絡平臺作檔案業務功能定位，建立與電子政務統一規劃、同步建設的電子文件管理和電子檔案移交與接收管理系統。加強電子文件管理與電子政務的同步建設，努力促進兩者融合，將電子文件管理作為電子政務建設的重要內容，不斷提升電子文件管理工作的地位。力爭建成“多網并進、互連互通”的區域電子文件管理應用格局。二是積極啟動和推進“城市數字記憶開發工程”建設。該項目旨在按照城市信息化建設的總體規劃和要求，通過信息化手段把記憶城市發展歷史軌跡的各類檔案“存量”信息資源以及在電子政務大環境下大量產生的“增量”電子文件和電子檔案信息永久地保存下來，并納入城市基礎信息資源庫，為各級領導、黨政機關和全社會提供優質的信息服務。該項目可重點建設電子文件歸檔管理系統和電子檔案移交、接收、保存、利用等管理系統，推動縱貫檔案專業條線、橫跨部門與行業的電子文檔數據資源的整合，以及各類專業電子文件和檔案管理應用的整合，不僅將大大提升檔案信息化管理、應用和服務水平，更重要的是將為電子政務的開展提供一個優質平臺，安全、可靠、長久地解決各類機關在電子政務中產生的浩瀚的電子文件的歸宿問題，并為機關的現實工作提供數據服務。
如果說實施紙質檔案數字化是解決歷史遺留問題的話，那么推行電子文件歸檔和接收工程，則是從源頭上解決檔案數字化重復建設的入口。目前，電子文件真實性、完整性、有效性和安全性保證措施以及法律憑證問題急待解決，縱貫專業條線、橫跨部門與行業的電子文件中心建設急待推進，檔案部門應將電子文件管理的重心從數字信息的收集提升至電子檔案的保存，因此，有必要加強電子文件歸檔管理的統籌規劃、總體協調、宏觀指導和分步推進，有必要加強各省市、各系統、各部門之間的通力協作和溝通配合。
