何衛東
我國駐外機構的類型主要有三類：?是駐外外交代表機關和領事機關；二是駐外企業；三是駐外新聞和民間機構。目前，各方面對這些駐外機構的稱呼比較混亂，為方便起見，我們稱之為駐外機構和境外企業。
作為國務院組成部門，外交部在管理其下屬230個駐外機構的檔案工作時，無疑具有自己的優勢。他們本著“有利于工作、有利于保密、有利于應付突發事件的原則”，有條不紊地建立起了自己的檔案工作體系。
外交部駐外機構的檔案工作，由外交部檔案館實行統一的指導和監督。早在1987年，他們就向16個駐外機關下發了《關于調查駐外使領館檔案工作情況和征求對建立健全使領館檔案工作的意見的通知》，并附了調查提綱。根據所掌握的情況，他們于1988年4月制定了《外交部關于外交代表機構檔案工作的暫行規定》。隨著工作的深入，1993年7月和1999年6月，他們又先后下發了《外交部關于駐外外交代表機關和領事機關檔案工作的規定》和《外交部關于駐外外交代表機關和領事機關檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。
《辦法》作為目前外交部所屬駐外機構檔案工作的指導性文件，明確規定各駐外外交代表機關須有一位館領導分管檔案工作，對本機關內外交部派出單位的檔案工作統籌安排，并進行協調、督促和檢查；同時要求駐外外交代表機關設專職或兼職檔案工作人員，擔負檔案的具體管理和對各處室檔案工作的指導。另外，他們將檔案工作巡視組和業務指導小組制度化，從組織上和技術上進?步促進了檔案工作的開展。此外，該館設計開發的《駐外機構檔案目錄系統》已在27個駐外機構試用，并向各館統一配置了標準的檔案卷夾。
商務部的做法與外交部大體相當。無論是原外經貿部還是現在的商務部，在管理其199個駐外經商機構時，都明確了駐外經商機構的檔案工作實行經商處(室)統一領導、集中管理的原則，并規定“誰主辦、誰歸檔”，不能把“尾巴”甩給繼任者。此外，他們還在每年組織的出國干部培訓班上安排檔案業務的課程，提高有關人員的檔案意識和檔案業務素質。
而作為境外企業，檔案工作的開展則缺乏這種條件。比如中國水利電力對外公司，盡管早在1984年就在其境外的國際承包工程中建立起了檔案工作，并且在初建檔案工作制度時，就提出了“由項目負責人負責，將所形成的技術檔案文件資料收集齊全，核對準確并加以系統整理，向檔案窒移交”的要求，但直到2002年該公司檔案人員應邀到國外對項目工程進行實地考察時，才對境外工程項目如何運作、產生的資料如何管理等有了進一步認識，才知道其境外工程管理是比較規范的，各種資料也都是比較齊全的。而這，恰恰反映了我國其他大多數駐外機構和境外企業檔案工作的一種現象：天各一方，信息交流不暢。
大多數駐外機構和境外企業開展檔案工作的困難還有很多。首先，是缺乏有效的管理機制。目前我國大部分駐外機構和境外企業，都是由主管單位的外事主管部門管理，檔案部門不能很好地履行自己的職責。
其次，是與境外的法律相適應的問題。在這方面，我國的駐外外交代表機關和領事機關，由于是我國主權的延伸，一般問題不大。但其他駐外機構和境外企業，則必須首先遵守駐在國的法律，依法經營或從事有關活動，《檔案法》對境外機構的約束力有限，有些駐外機構或境外企業甚至據此拒絕接受主管單位檔案部門的管理。
第三，由于各駐外機構的工作環境不同，規模不同，業務流程也不一樣，所以檔案特別是業務檔案的規范化管理較為困難。
第四，由于所在國的工作語言不同，客觀上給所形成檔案的管理帶來極大的不便。
第五，駐外機構和境外企業總體上工作繁忙，人員緊張，經常身兼數職，無暇顧及檔案工作。
由于上述原因，造成我國駐外機構和企業的檔案工作總的來說是發展不平衡的，有成功的經驗和做法，但存在的問題也比較多。主要表現在一些駐外機構檔案意識不強，檔案工作缺乏統一的制度和要求，規章制度還不夠健全，檔案收集不齊全、整理不規范，少數單位甚至還存在檔案無人管，一任任積存下來的零散文件還堆積在一起，時間、內容、數量都還不清楚的現象。
隨著我國改革開放的不斷深入和經濟全球化趨勢的不斷加強，我國駐外機構和境外企業的數量將越來越多，所形成的檔案也將越來越豐富。盡管我國駐外機構和境外企業工作中形成的重要文件材料?般都報回國內，由國內主管部門進行整理歸擋，駐地除重份文件外，一般都是事務性的文件材料和收文，不需永久保存，但這部分材料在日常工作中仍需經常查找，有重要的參考價值。且駐外機構和境外企業的檔案工作是我國檔案工作的一個重要領域，其在工作中形成的檔案是國家檔案資源的重要組成部分，因此，認真做好駐外機構和境外企業的檔案工作是改革開放和現代化建設的必然要求，也是檔案工作服務外事工作的客觀需要。
為此，在調查研究的基礎上，國家檔案局于2003年12月24日召開的“駐外機構檔案工作座談會”就顯得非常及時。會議的召開，標志著我國駐外機構和境外企業的檔案工作將在積極、穩妥的基礎上，全面啟動。國家檔案局檔案館(室)業務指導司和經濟科技檔案業務指導司的有關領導及部分中央國家機關和中央企業的代表40余人參加了會議。會議的倡導者、國家檔案局副局長馮鶴旺到會并講話。與會代表在介紹各自情況的基礎上，就《國家檔案局關于加強駐外機構檔案工作的意見(討論稿)》及實際工作中涉及到的問題展開了討論。
從會議的交流及討論情況來看，要做好駐外機構和境外企業的檔案工作，首先應做到以下幾點：
一、應確立適當的管理體制
首先是應確立駐外機構和境外企業檔案工作應由主管單位的檔案部門指導和監督的原則。根據《機關檔案工作條例》及在企業檔案管理中實行的“集中統一管理，分級負責”的原則，各單位必須明確本單位檔案部門在檔案工作中的指導和監督作用。盡管各駐外機構和境外企業的情況千差萬別，但其重要的檔案最終都是要運回國內交由檔案部門保管的，檔案部門被排斥在外的做法，顯然不利于檔案工作規范化、標準化的開展。當然，針對駐外機構和境外企業的特殊情況，是由檔案部門直接行使指導、監督等的管理職能，還是通過外事部門間接管理，則可由各單位靈活處置。外交部、商務部等的做法，證明了這一原則的可行性和可靠性。
其次各駐外機構和境外企業的檔案工作應明確到人。中國水利電力對外公司當年制定的“項目負責人負責“的辦法就收到了良好的效果。由于責任明確，所以各項目負責人一般都會根據工作的具體情況指定專人或兼職人員管理，檔案部門只要與境外的項目經理聯系即可，非常便于指導和監督。2003年，他們新出臺的《中水電公司檔案管理規定》又進一步將檔案工作與干部考評結合起來，進一步促進了其境外工程的檔案工作。
二、應更加重視檔案工作規章制度的建設
駐外機構和境外企業與國內的主管單位相隔萬里，信息交流不便，因此在國內一些常用的指導、監督方法是不適合使用的。為此，就必須更加突出規章制度的作用。在兼顧所在國具體情況的前提下，所訂規章制度應盡可能的詳細、規范、可操作性強。只有這樣，才能更好地指導駐外機構和境外企業的檔案工作。當然，由于各駐外機構和境外企業的規模和工作重點不同，因此，在制定檔案工作具體要求和業務流程時，則應堅持實事求是的原則，不能過分強調統一。另外，也不要過分強調對檔案裝具的要求。因為所在國的經濟發展水平和工業制造水平不同，過分強調統一，只能增加國內的負擔。
三、不能以所在國的法律為借口拒絕主管單位檔案部門的合理要求
駐外外交代表機關和領事機關，是我國主權的延伸，不存在此問題。而其他駐外機關和境外企業，優先遵守所在國的法律不假，但只要與所在國法律不相沖突，仍有義務遵守本國的法規。更何況這些駐外機構和境外企業都有義務遵守本公司或上級主管部門的規定，而在國內的公司總部或上級主管部門是受本國法律約束的，所以他們也有間接遵守的義務。當然，對這些單位和部門，我們就不能簡單地以《檔案法》來說事，而是要通過其在國內總公司或上級主管理部門的規章、制度來對其進行管理。中國銀行就是通過國內檔案管理的示范作用，很好地加強了對海外機構檔案工作的引導。
四、要善于運用國際市場的通用規則
上面提到的中國水利電力對外公司的檔案工作就是一個很好的例子。盡管他們與境外工程的聯系不多，但作為以國際承包工程為主的企業，因為必須嚴格按照國際市場的規則辦事，而作為國際承包工程之圣經的TIDIC(菲蒂克)條款，則明確要求一切以書面記錄說話，往來資料都是憑證和依據，不能打半點折扣，因此客觀上保證了該公司在幾十個國家，上百個工程的檔案資料都比較齊全完整。而這一點與正在普遍實施的ISO9000質量管理體系的要求也是一致的。
五、要善于運用現代化的信息交流手段
由于大多數駐外機構和境外企業都相隔較遠，有的其至遍布世界各地，因此運用現代化的信息交流手段顯得尤為重要。中國中化集團公司的檔案工作者在這方面就走在了前面。他們在集團公司IT部的支持下，通過全集團的局域網，在NOTES平臺上建立了“檔案專欄”，內容包括：檔案工作制度、檔案工作行業標準、交流園地、檔案局文件、檔案基礎知識、信息發布、檔案員管理等模塊，通過大量的掃描工作將相關內容編輯后導人模塊，使境內外機構的檔案人員不但很方便地通過NOTES網就可以了解到檔案工作的政策法規、行業標準、檔案知識等方面的內容，還可通過NOTES中“檔案專欄”的交流園地模塊與集團公司檔案部門進行業務交流,檔案部門也可通過信息發布將有關信息迅速、快捷地傳遞給有關人員，有效地提高了工作效率。
六、要善于借“腦”
這主要是針對駐外機構和境外企業檔案中所涉及的各種語言問題。以鐵道部為例，其檔案部門接收到國內的檔案涉及80多種語言，而要對這部分檔案進行整理，靠檔案部門一家，是不可能，也沒有必要的。即便是整理妥當后再接收進來，但如果不適當地翻譯，檔案部門對其進行保管和利用也是有困難的。因此，要善于借用檔案部門以外的人力資源，借用外“腦”，來使這部分檔案能管得了，用得好。
(鄒偉農摘自《中國檔案》2004年第2期)
我國駐外機構的類型主要有三類：?是駐外外交代表機關和領事機關；二是駐外企業；三是駐外新聞和民間機構。目前，各方面對這些駐外機構的稱呼比較混亂，為方便起見，我們稱之為駐外機構和境外企業。
作為國務院組成部門，外交部在管理其下屬230個駐外機構的檔案工作時，無疑具有自己的優勢。他們本著“有利于工作、有利于保密、有利于應付突發事件的原則”，有條不紊地建立起了自己的檔案工作體系。
外交部駐外機構的檔案工作，由外交部檔案館實行統一的指導和監督。早在1987年，他們就向16個駐外機關下發了《關于調查駐外使領館檔案工作情況和征求對建立健全使領館檔案工作的意見的通知》，并附了調查提綱。根據所掌握的情況，他們于1988年4月制定了《外交部關于外交代表機構檔案工作的暫行規定》。隨著工作的深入，1993年7月和1999年6月，他們又先后下發了《外交部關于駐外外交代表機關和領事機關檔案工作的規定》和《外交部關于駐外外交代表機關和領事機關檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。
《辦法》作為目前外交部所屬駐外機構檔案工作的指導性文件，明確規定各駐外外交代表機關須有一位館領導分管檔案工作，對本機關內外交部派出單位的檔案工作統籌安排，并進行協調、督促和檢查；同時要求駐外外交代表機關設專職或兼職檔案工作人員，擔負檔案的具體管理和對各處室檔案工作的指導。另外，他們將檔案工作巡視組和業務指導小組制度化，從組織上和技術上進?步促進了檔案工作的開展。此外，該館設計開發的《駐外機構檔案目錄系統》已在27個駐外機構試用，并向各館統一配置了標準的檔案卷夾。
商務部的做法與外交部大體相當。無論是原外經貿部還是現在的商務部，在管理其199個駐外經商機構時，都明確了駐外經商機構的檔案工作實行經商處(室)統一領導、集中管理的原則，并規定“誰主辦、誰歸檔”，不能把“尾巴”甩給繼任者。此外，他們還在每年組織的出國干部培訓班上安排檔案業務的課程，提高有關人員的檔案意識和檔案業務素質。
而作為境外企業，檔案工作的開展則缺乏這種條件。比如中國水利電力對外公司，盡管早在1984年就在其境外的國際承包工程中建立起了檔案工作，并且在初建檔案工作制度時，就提出了“由項目負責人負責，將所形成的技術檔案文件資料收集齊全，核對準確并加以系統整理，向檔案窒移交”的要求，但直到2002年該公司檔案人員應邀到國外對項目工程進行實地考察時，才對境外工程項目如何運作、產生的資料如何管理等有了進一步認識，才知道其境外工程管理是比較規范的，各種資料也都是比較齊全的。而這，恰恰反映了我國其他大多數駐外機構和境外企業檔案工作的一種現象：天各一方，信息交流不暢。
大多數駐外機構和境外企業開展檔案工作的困難還有很多。首先，是缺乏有效的管理機制。目前我國大部分駐外機構和境外企業，都是由主管單位的外事主管部門管理，檔案部門不能很好地履行自己的職責。
其次，是與境外的法律相適應的問題。在這方面，我國的駐外外交代表機關和領事機關，由于是我國主權的延伸，一般問題不大。但其他駐外機構和境外企業，則必須首先遵守駐在國的法律，依法經營或從事有關活動，《檔案法》對境外機構的約束力有限，有些駐外機構或境外企業甚至據此拒絕接受主管單位檔案部門的管理。
第三，由于各駐外機構的工作環境不同，規模不同，業務流程也不一樣，所以檔案特別是業務檔案的規范化管理較為困難。
第四，由于所在國的工作語言不同，客觀上給所形成檔案的管理帶來極大的不便。
第五，駐外機構和境外企業總體上工作繁忙，人員緊張，經常身兼數職，無暇顧及檔案工作。
由于上述原因，造成我國駐外機構和企業的檔案工作總的來說是發展不平衡的，有成功的經驗和做法，但存在的問題也比較多。主要表現在一些駐外機構檔案意識不強，檔案工作缺乏統一的制度和要求，規章制度還不夠健全，檔案收集不齊全、整理不規范，少數單位甚至還存在檔案無人管，一任任積存下來的零散文件還堆積在一起，時間、內容、數量都還不清楚的現象。
隨著我國改革開放的不斷深入和經濟全球化趨勢的不斷加強，我國駐外機構和境外企業的數量將越來越多，所形成的檔案也將越來越豐富。盡管我國駐外機構和境外企業工作中形成的重要文件材料?般都報回國內，由國內主管部門進行整理歸擋，駐地除重份文件外，一般都是事務性的文件材料和收文，不需永久保存，但這部分材料在日常工作中仍需經常查找，有重要的參考價值。且駐外機構和境外企業的檔案工作是我國檔案工作的一個重要領域，其在工作中形成的檔案是國家檔案資源的重要組成部分，因此，認真做好駐外機構和境外企業的檔案工作是改革開放和現代化建設的必然要求，也是檔案工作服務外事工作的客觀需要。
為此，在調查研究的基礎上，國家檔案局于2003年12月24日召開的“駐外機構檔案工作座談會”就顯得非常及時。會議的召開，標志著我國駐外機構和境外企業的檔案工作將在積極、穩妥的基礎上，全面啟動。國家檔案局檔案館(室)業務指導司和經濟科技檔案業務指導司的有關領導及部分中央國家機關和中央企業的代表40余人參加了會議。會議的倡導者、國家檔案局副局長馮鶴旺到會并講話。與會代表在介紹各自情況的基礎上，就《國家檔案局關于加強駐外機構檔案工作的意見(討論稿)》及實際工作中涉及到的問題展開了討論。
從會議的交流及討論情況來看，要做好駐外機構和境外企業的檔案工作，首先應做到以下幾點：
一、應確立適當的管理體制
首先是應確立駐外機構和境外企業檔案工作應由主管單位的檔案部門指導和監督的原則。根據《機關檔案工作條例》及在企業檔案管理中實行的“集中統一管理，分級負責”的原則，各單位必須明確本單位檔案部門在檔案工作中的指導和監督作用。盡管各駐外機構和境外企業的情況千差萬別，但其重要的檔案最終都是要運回國內交由檔案部門保管的，檔案部門被排斥在外的做法，顯然不利于檔案工作規范化、標準化的開展。當然，針對駐外機構和境外企業的特殊情況，是由檔案部門直接行使指導、監督等的管理職能，還是通過外事部門間接管理，則可由各單位靈活處置。外交部、商務部等的做法，證明了這一原則的可行性和可靠性。
其次各駐外機構和境外企業的檔案工作應明確到人。中國水利電力對外公司當年制定的“項目負責人負責“的辦法就收到了良好的效果。由于責任明確，所以各項目負責人一般都會根據工作的具體情況指定專人或兼職人員管理，檔案部門只要與境外的項目經理聯系即可，非常便于指導和監督。2003年，他們新出臺的《中水電公司檔案管理規定》又進一步將檔案工作與干部考評結合起來，進一步促進了其境外工程的檔案工作。
二、應更加重視檔案工作規章制度的建設
駐外機構和境外企業與國內的主管單位相隔萬里，信息交流不便，因此在國內一些常用的指導、監督方法是不適合使用的。為此，就必須更加突出規章制度的作用。在兼顧所在國具體情況的前提下，所訂規章制度應盡可能的詳細、規范、可操作性強。只有這樣，才能更好地指導駐外機構和境外企業的檔案工作。當然，由于各駐外機構和境外企業的規模和工作重點不同，因此，在制定檔案工作具體要求和業務流程時，則應堅持實事求是的原則，不能過分強調統一。另外，也不要過分強調對檔案裝具的要求。因為所在國的經濟發展水平和工業制造水平不同，過分強調統一，只能增加國內的負擔。
三、不能以所在國的法律為借口拒絕主管單位檔案部門的合理要求
駐外外交代表機關和領事機關，是我國主權的延伸，不存在此問題。而其他駐外機關和境外企業，優先遵守所在國的法律不假，但只要與所在國法律不相沖突，仍有義務遵守本國的法規。更何況這些駐外機構和境外企業都有義務遵守本公司或上級主管部門的規定，而在國內的公司總部或上級主管部門是受本國法律約束的，所以他們也有間接遵守的義務。當然，對這些單位和部門，我們就不能簡單地以《檔案法》來說事，而是要通過其在國內總公司或上級主管理部門的規章、制度來對其進行管理。中國銀行就是通過國內檔案管理的示范作用，很好地加強了對海外機構檔案工作的引導。
四、要善于運用國際市場的通用規則
上面提到的中國水利電力對外公司的檔案工作就是一個很好的例子。盡管他們與境外工程的聯系不多，但作為以國際承包工程為主的企業，因為必須嚴格按照國際市場的規則辦事，而作為國際承包工程之圣經的TIDIC(菲蒂克)條款，則明確要求一切以書面記錄說話，往來資料都是憑證和依據，不能打半點折扣，因此客觀上保證了該公司在幾十個國家，上百個工程的檔案資料都比較齊全完整。而這一點與正在普遍實施的ISO9000質量管理體系的要求也是一致的。
五、要善于運用現代化的信息交流手段
由于大多數駐外機構和境外企業都相隔較遠，有的其至遍布世界各地，因此運用現代化的信息交流手段顯得尤為重要。中國中化集團公司的檔案工作者在這方面就走在了前面。他們在集團公司IT部的支持下，通過全集團的局域網，在NOTES平臺上建立了“檔案專欄”，內容包括：檔案工作制度、檔案工作行業標準、交流園地、檔案局文件、檔案基礎知識、信息發布、檔案員管理等模塊，通過大量的掃描工作將相關內容編輯后導人模塊，使境內外機構的檔案人員不但很方便地通過NOTES網就可以了解到檔案工作的政策法規、行業標準、檔案知識等方面的內容，還可通過NOTES中“檔案專欄”的交流園地模塊與集團公司檔案部門進行業務交流,檔案部門也可通過信息發布將有關信息迅速、快捷地傳遞給有關人員，有效地提高了工作效率。
六、要善于借“腦”
這主要是針對駐外機構和境外企業檔案中所涉及的各種語言問題。以鐵道部為例，其檔案部門接收到國內的檔案涉及80多種語言，而要對這部分檔案進行整理，靠檔案部門一家，是不可能，也沒有必要的。即便是整理妥當后再接收進來，但如果不適當地翻譯，檔案部門對其進行保管和利用也是有困難的。因此，要善于借用檔案部門以外的人力資源，借用外“腦”，來使這部分檔案能管得了，用得好。
(鄒偉農摘自《中國檔案》2004年第2期)