一、我國檔案開放思想的確立與發展
檔案是國家機構、社會組織以及個人在社會活動中直接形成的具有保存價值的各種形式的歷史記錄，是完整展現社會歷史面貌的無價資源。檔案的開放利用是把檔案的有用性和可用性變成社會效益和經濟效益,實現檔案信息資源共享的途徑。檔案特定的性質決定了開放是檔案館與社會同步發展的必然抉折。
我國的檔案利用工作歷史悠久，但是在漫長的封建社會中，歷代的檔案部門一直處于封閉狀態，利用檔案只是少數統治者的特權。中華人民共和國成立后,由于對“檔案”一詞的狹隘理解，即“只有機關的公文，歸檔后保存起來才稱檔案”。我們并沒有從根本上真正認識和理解檔案館的文化事業機構屬性，因此檔案部門仍處于封閉或半封閉狀態。主要表現在注重對檔案資料的收集和保管，利用工作對象局限于機關事業單位或相對穩定的服務對象。但檔案界對檔案在社會中的作用和地位的認識不是一成不變的，從50年代的“便利機關工作”，“便于國家各項工作的利用”，到70年代“便于黨和國家各項工作的利用”，到80年代《檔案法》確立的“便于社會各方面利用”原則的確立，表明了對檔案工作目的認識的不斷深化。
隨著改革開放的不斷深入發展，對檔案開放嚴重束縛的現象已不能適應社會對檔案需求變化，促使檔案館逐漸改變了保密封閉的管理格局，確立了社會文化事業性質的開放戰略。我國檔案館的開放源于黨的十一屆三中全會以后，在史學研究、平反冤假錯案、撰寫回憶錄等開放檔案的迫切需求下，1980年5日19日中共中央做出開放歷史檔案的決定。隨著全國檔案利用工作的蓬勃開展，1983年國家檔案局發布了《檔案館工作通則》，確立了檔案館是科學研究和各方面利用檔案史料的中心，是科學文化事業性機構的地位。20紀世紀80年代以來，我國檔案開放利用理論也獲得了空前的發展。檔案界展開了檔案利用的大討論，如對“以利用為綱”的重新認識，開放歷史檔案的意義等，這些理論探討，進一步解放了思想，統一了認識，客觀上為我國檔案開放原則的確立奠定了思想基礎。
1987年9月5日,全國人大審議通過了《中華人民共和國檔案法》,這是我國國家最高權力機關頒布的關于檔案事業的第一部法律，使檔案開放權由行政指令轉變為法律行為，增加了檔案開放的規范性和透明度。同時給予不履行開放義務的管理人相應處分。而《檔案法實施辦法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》（1991年）》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（1991年）等關于檔案開放的法規、規定的相繼出臺，進一步完善了檔案開放思想的內涵，為檔案開放利用提供了法律保障。標志著在法律上給予公民利用開放檔案的應有的民主權利。特別是經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限,從《檔案法》規定的可以少于三十年到《檔案法實施辦法規定》的可以隨時向社會開放，充分表明我國檔案開放狀態的日益進步。
從檔案的封閉式管理與利用到開放歷史檔案，再到向社會開放檔案，這是我國檔案管理與利用思想的兩次具有重大現實意義和深遠歷史意義的飛躍。
二、檔案開放的實踐發展
檔案開放思想的確立和法律保障，不僅更新了保守的利用思想，擴大了檔案利用的對象和范圍，而且突破了的原有的利用方式。在與社會的良性互動下，檔案館擺正了自身的時代定位,走出封閉的“象牙塔”，開始面向公眾、融入社會的公共文化空間。國家檔案局、中央檔案館１９９７年２月頒發的《關于在全國檔案系統加強社會主義精神文明的意見》，要求各級檔案館充分發揮“五個功能”，即檔案保管基地功能、檔案利用中心功能、愛國主義教育基地功能、學術研究場所功能、文明服務窗口功能，表明中國檔案館正從一個封閉的機構逐步走向公眾。
進入21世紀以來，檔案開放遇到新的挑戰，首先是我國要全面履行世界貿易組織規范各成員的基本原則，其次政治文明已寫入我國憲法，再次，以人為本，建設小康社會已成了我國的基本國策，均要求增加政治生活透明度，有效地維護公民以及社會組織的合法權益，要求檔案事業與社會的協調發展。在公開、公平、公正的原則下，檔案及現行文件的利用需求將進一步增加。同時，黨的十四屆六中全會以后，我國文化建設已經進入與政治、經濟一樣受高度重視的階段。全國人大十屆二次會議又從文化建設的角度提出要搞好檔案工作。由此開始了綜合性檔案館走向公共檔案館的歷程。繼2004年4月上海建成集決策參考、展覽教育、社會課堂、咨詢利用、信息集聚和傳播、市場服務、學術交流、文化休閑等八大功能為一體的當代標志性新型檔案館后，廣東深圳、北京昌平、江蘇常熟等檔案館都逐步脫去機關衙門的外衣，努力構筑開放型檔案館的新形象，檔案服務社會化的空間日益擴大。
從1987年開放歷史檔案以來，全國范圍內檔案開放工作邁出了可喜的步伐。我國以國有為主，接受集體和個人所有檔案的寄存、代管和捐贈，輔之以廣征博采，已逐步建設起有特色的館藏體系，現代化檔案管理水平、檔案工作人員素質大為提高，形成了開放實力；開放數量急劇上升，據權威部門統計，我國檔案館1991年開放檔案1140.9萬卷，1998年開放檔案達3105萬卷（賀吉元：“對檔案開放工作的反思” ，《檔案學通訊》，2001.6），2002年達到3252萬卷。開放范圍已有了很大的擴展。開放時限也越來越短。從公務利用、學術利用到公民個人利用，各類檔案利用需求逐步增加。特別是在檔案利用總量穩中有升的情況下，非公務利用檔案的需求逐步攀升。公民個人為學術研究以及解決財產繼承、經濟糾紛、婚姻關系、學歷資力證明、工作調動、勞動保險等問題查閱檔案的越來越多。安徽省安慶市檔案館堅持“藏用并舉，突出利用”原則，在為弱勢群體排憂解難中，使檔案的社會效益得以充分發揮。在企業破產或雙置換工作中，市檔案館為安慶造紙廠部分職工提供了1958年參加工作的材料，從而使他們的工齡達40年以上，在企業破產時享受到90%的退休工作，他們還為上個世紀70年代下放知青提供下放登記表，完善了個人檔案，使他們在能合理準確計算工齡買斷、辦理工作調動。從2001年至2003年，有130余人由檔案館提供依據材料，解決了切身利益問題（《中國檔案》2004年3期第4頁）。大連市某企業職工在房屋產權歸屬上與家人產生矛盾，他想訴諸法律，卻苦于缺少足夠證據，后大連市檔案館為他提供了投資代建費等有關憑證，使他獲得應有的賠償（“在全國已公開現行文件利用工作現場會的講話”，毛福民，《中國檔案》2005年9月。）天津河東區檔案館在檔案開放利用過程中，遇到了許多新問題：工廠破產下崗的多、鬧離婚的多。有的帶著怨氣，發脾氣、講怪話，接待的難度增大，檔案館以周到熱情的接待服務穩定他們的情緒，做好思想工作，快捷、準確地查找。有些檔案館將現行文件利用工作與檔案館利用工作結合起來，使一些為查閱現行文件解決現實問題而來的普通百姓在檔案中查到相關信息，得到了解決問題的憑證和依據。如長春市檔案館規定，職工在辦理社會保險時，凡個人檔案丟失的，檔案館的證明可以成為政府認可的依據，該館將114萬件企業職工的勞動調配證原始存根建成數據庫向利用者提供，引起了社會很大的反響（“新形勢下檔案館的公共服務”，梁偉、趙欣，《中國檔案》。2006年2）。
一些檔案館在檔案開放利用中，邁出了較大的步伐。2004年1月，外交部檔案館向社會開放了1949-1955年形成的外交檔案近萬件，在國內外產生了良好的反響。同年北京檔案館檔案開放程度已經達到了60%，除涉及個人隱私，文革前的檔案已經基本解密，一些沒有到開放期限的檔案如房產、婚姻、財產、學歷、工齡、工作、公證檔案，公民都可以利用（羅雪揮、孫冉：“尋找我們的集體記憶”2004年9月,《新聞周刊》）。廣東檔案館則已開始開放文革時期的檔案。浙江省各級檔案館針對與社會公眾關系密切的檔案利用率逐年升高的新形勢，打破檔案法規的限制，積極拓寬收集范圍，接收了大批土地、房產、婚姻登記、公證、檔案，使檔案利用工作由了新生資源，吸引了更多的利用者上門查閱（鄭金月：“浙江檔案館利用工作新趨勢”，《中國檔案》2005年1月）。
為了滿足人民群眾對檔案資源的需求，各級地方政府也采取了相應舉措。浙江省人民政府發出187號政府令：浙江境內發生的所有重大活動其過程中直接形成的文字、聲像、電子文件、標志性實物等歷史記錄，4月1日起將一律向社會開放。與此同時，省政府出臺了《浙江省重大活動檔案管理辦法》，對一些重大活動檔案何時公開作了時間規定：省級以上主要領導公務活動檔案，自進同級國家檔案館之日起滿6個月向社會開放；其他重大活動檔案滿3個月向社會開放(依法應當保密的重大活動檔案，要按照有關法律規定執行)。由此將檔案開放的時間從三十年一下子縮短為三個月、六個月，把滿足民眾的知情權全方位予以立法，體現了從未有過的廣度和力度。上海政府機關實際上已開始突破服務范圍，直接向公民提供檔案信息。
檔案發揮的作用已涉及到當今人們生活的各個領域，為社會主義兩個文明建設發揮了重要作用。
三、檔案開放工作的局限性
檔案由一個文件保存機關轉向公眾服務機構雖然已走了很多的道路，但因種種原因，在不少地方，仍存在著局限性，如開放率不高。截至2002年底，全國各省、自治區、直轄市各級綜合性檔案館已開放各類檔案3252萬卷（件），與館藏檔案總數比，只占了其中約24%。歐美多數國家開放效率已達到或超過60%，而號稱“世界上最開放”的美國檔案館，更有90%以上的檔案對公眾全方位開放。所以，從這一橫向比較來講，我國的檔案開放力度不大，保密過寬（蔡艷紅 ：“檔 案 館：走 向 開 放”，《檔案學通訊》2005年第3期 ）。從開放范圍看，雖然我國建國前的檔案，除少數保密性質檔案外，大都已經開放，但建國后因政治運動多，開放幅度不大，且不包括涉及私人權益的醫療檔案以及人事檔案；因各種原因尚不能夠解凍的重大歷史檔案也無緣與公眾見面。“休閑”檔案利用方面還沒有起步。開放中對公民的知情權、隱私權、知識產權等權益的保護尚不完善。多次引起爭議及訴訟事件都說明檔案的開放仍存在著滯后現象。
如2001年，江蘇無錫陳先生以經濟檔案可隨時開放為由要求查閱1985年至1987年期間市農機水利局與市財政局會簽的關于農補周轉金文件原稿及相關的紀要，但無錫市檔案館則認為，陳先生所查閱的文件屬于水利局的文書檔案，并非經濟類檔案拒絕其查閱，陳先生遂以無錫市檔案館為被告提起行政訴訟，后以原告撤訴不了了之；2002年，天津張巖要求查找曾祖父遺留的房產檔案，也遭到房管局“產權人一律不得查檔”為由的拒絕，這些事件都引人深思：對隨時開放的有關檔案的概念與具體范圍是否有明確的法律規定，將直接影響到檔案開放工作的實踐。是否所有的檔案都要等到30年后甚至更久才能開放呢？，哪些不宜向社會公開的檔案是否有關權益者也不能查看？20世紀50年代形成的檔案為什么不在公共檔案館而保存在機關檔案部門？機關的內部規定是否可以凌駕于檔案法規及政府法規之上？通過分析，我們可以發現，檔案開放工作滯后，主要原因在于：
1、觀念保守。一些檔案部門領導仍認為，開放檔案，要擔很大的政治風險，而且按照《檔案法實施辦法》，一旦發生損害國家的、社會的、集體的和其他公民的利益，還有相應的經濟賠償。而保密保險，任何時候都不會出差錯。在這樣的指導思想下，檔案開放工作邁不出很大的步子。
2、館藏結構單一、基礎工作薄弱。由于檔案館長期以來一直把各級黨政機關文書檔案作為收集保存的重點，其他檔案重視不夠，同時受環境和條件的制約，一些名人、重大活動檔案、比較專業的檔案如房地產檔案、婚姻、公證檔案、信用檔案和與百姓利益息息相關的其他檔案很難及時收集進館。檔案整理、編目、數據化等工作，因積重難返，拖欠太多，因此制約了檔案開放工作。這以原因早已引起關注，但引法制與體制原因，一直苦于無法徹底解決。
3、法規制約或依法治檔不力。《檔案法》規定30年封閉期，已不能滿足公眾對檔案利用低齡化的需求。由于現有檔案法對檔案部門檔案開放工作滯后缺少相應的處罰內容，使依法及時開展檔案鑒定開放工作缺少有效的監督；《國家秘密保密期限的規定》保密期滿可以解秘、降密，但在實際工作中，解秘制度并未得到認真貫徹執行，一些原定密機關或部門不重視，或因各種原因，沒有及時調整保密范圍，致使我國解秘的數量只占定密總數的2%左右，一些無密可保的檔案仍受開放限制（周林興、蘇君華：“被異化的謹慎??對我國檔案開放利用現狀之評述”，《中國檔案》2005年3期）；公共檔案館的建設正在起步階段，與百姓之間仍有一定距離，檔案的開放的具體實施與法律規范之間還存在著較大的差距；機關檔案室，長期以來主要為本部門提供利用服務，《檔案法》對其公開利用規范不力，其社會功能遠遠未發揮出來，凡此鐘種，使得檔案開放的現實仍跟不上時代發展的步伐，與社會特別是公民需求相比仍存在著一定的差距。
四、檔案開放的理論思索
我國檔案理論發展是與實踐緊密結合在一起的。一批檔案理論工作者從我國檔案開放利用的實際出發，從不同側面探討了我國檔案的開放問題，逐漸形成了中國特色的檔案開放理論。也為今后檔案開放利用工作的發展，提供了新的思路。
1、檔案開放社會化人性化發展趨勢。2000年3月18日，總參兵種部檔案館杜長安和李洪兩位同志聯合署名，在2000年第2期《檔案學通訊》上發表了題為《檔案工作走近人民》的長篇優秀論文。該文最突出的特點是：大聲疾呼我國的檔案利用工作在為國家服務的同時，更應該為公民個人服務，并指出“檔案為公民個人服務，并不僅僅是指維護公民個人的物質利益，它還包括關注公民個人特有的精神需求，檔案要為公民提供根源感、身份感、榮譽感和集體記憶”。這是新世紀有關我國檔案利用理論研究的振聾發饋之作，它引起了我國檔案學界的普遍關注。近幾年，“檔案館的親民性方向”、“面向社會的檔案館”，已成了檔案理論工作者長議的話題和共識。
2、檔案開放利用的法理研究。一些學者認為我國檔案開放的法律法規不盡完善，有的地方還沒有理順，一定程度上造成公民利用檔案信息方面的渠道不暢，形成對檔案開放活動的制約。有人認為，出于保護國家安全利益和個人隱私的需要,在向社會開放檔案時適當地規定一定的封存年限和利用范圍限制是必須的，但《檔案法》將三十年作為檔案開放的期限，上下浮動，時間長。從滿足知情權的需要出發，這樣的規定顯然已落后于時代，也有違于知情權的根本特征，那就是及時。不能保證時效性的知情權還有什么意義？。另一方面，《檔案法》對我國檔案館哪些檔案可以開放、到開放期檔案為什么不開放沒有明確規定，如《檔案法實施辦法》第20條規定：“檔案自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放”。但上一級檔案行政管理部門在如何對待到期不宜開放的檔案進行審查時，卻又沒有相關的審查程序、辦法、審查責任追究等方面的規定，從而導致在審查中處于一種隨意狀態，產生影響檔案開放的反作用，但公民缺乏正常的知情渠道，利用請求被拒絕，也無直接的管理機構來接受公民的投訴。一方面說明法規有許多缺憾，另一方面暴露出我國信息立法還存在空白點。2004年8月中國法制出版社出版的張世林撰寫的《檔案信息利用法律研究》是檔案開放利用法理研究的集的成者。該書對當今社會中檔案信息利用活動中出現的新問題及應對方法進行了全面系統深入的分析和論證，探討了檔案信息利用的法律關系，個人數據、隱私權、知情權的法律保障問題，如何正確處理檔案信息開放與各種權利實現之間的辨證關系，檔案信息的公布與開放問題，含有隱私的檔案如何合法有效地利用等問題，有非常重要的現實價值。張某還與其他不少學者探索了機關檔案室檔案----半現行文件開放問題，認為半現行文件在其機關檔案室的保存期間才是它現行效用最活躍，參考、憑證價值最及時的時期，而且有些長期保存的半現行文件不屬于向檔案館移交范圍，但又是百姓需要查詢的，對這部分半現行文件的利用就勢必要由機關檔案室來承擔。因此檔案在機關檔案室階段所發揮的作用并不遜色于在檔案館保存階段所發揮的作用。由于《檔案法》對機關檔案室檔案的公開利用存在著法律上的真空地帶，致使機關政務信息公開很大程度上演變為政府機關的一種行政行為乃至某些官員的個人意志，這與檔案在信息時代的作用和地位是不相稱的。因此在大力推進民主和法制的今天，檔案利用應沖出檔案館的圍墻，模糊檔案室與檔案館的界限，淡化文件與檔案概念的區別，在大文件的檔案理念下開展檔案信息的利用工作，這樣一來，“檔案在現行機關保存階段主要為本機構服務”，“機關檔案室沒有檔案開放任務”的定論可能受到挑戰。
3、檔案開放原則。一些學者分析了檔案立法中的檔案開放原則，總結了檔案開放實踐，提出了檔案開放應遵循的原則。如吳文革、馬仁杰、張玉影指出：“檔案開放的原則包括： 檔案自由利用原則;檔案安全原則;保護知識產權和個人隱私權原則。
檔案自由利用原則是檔案開放追求的最終目標； 該原則的宗旨在于主張檔案利用者在利用檔案時處于人人平等的、自由的地位。這并不是說檔案利用者利用檔案時可以不受任何限制。如果,檔案的開放利用有損于法律的實施、公共利益和當事人正當的權利,則應該列為限制利用的檔案范圍。檔案自由利用原則的目標是:“ 檔案開放的范圍應最大化,檔案保密的范圍應最小化??以公開為原則,不公開為例外 ”。
檔案信息安全原則要求:堅持把國家、民族、人民的根本利益放在首位。準確處理好檔案開放與保密的關系。凡是開放利用后有利于國家、民族、人民根本利益的檔案都應最大限度地加以開放;凡是開放利用后哪怕只是暫時的不利于國家、民族、人民根本利益的檔案都應堅決地加以限制利用,公民、法人和其他組織在不侵犯國家和他人利益的前提下,享有獲取信息的自由。現行檔案法律對國家所有檔案的開放、利用與公布的法律關系規定是明確的，如開放是依法解除利用國家檔案館保存檔案的某些限制；利用是指利用者對檔案的閱覽、復制和摘錄；公布則是有公布權的主體通過法律規定的7種方式首次向社會公開有關檔案原文的部分或者全部。修改后的《檔案法》和《實施辦法》針對我國檔案利用工作中發生的隨意公布檔案造成國家秘密失、泄密以及構成對公民合法權益的侵害等行為，補充規定了檔案公布的幾種行為。補充的行為有利用電子出版物或利用公眾計算機信息網絡等首次向社會公開檔案的內容，同時規定了公布檔案記載的內容，也是公布檔案的行為。這樣規定，可以有效地控制檔案利用工作中隨意公布檔案的行為，對違規者亦容易依法進行處理。同時《保密法》、《保密法實施辦法》、《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》（1991）、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（1991年）等法律、法規分別對國家秘密范圍、檔案館劃控范圍作了規定，成為檔案開放安全原則的依據。如《保密法》第二條規定“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。第八條即規定了七方面國家秘密事項。《保密法實施辦法》第四條又對保密范圍作了補充。
保護知識產權和個人隱私權原則無庸置疑，即要求在檔案開放中，保護知識產權和個人隱私權。知識產權是人們基于自己智力活動創造的成果和經營管理活動中的經驗、知識結晶而依法享有的權利，包括專利權、商標權、商業秘密權、著作權等。1999年修訂的《檔案法實施辦法》第26條規定“利用、公布檔案，不得違反國家有關知識產權保護的法律規定”，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條列舉了20款 “ 例外 ” 。其中保護知識產權 “ 例外 ” 概括起來為:受法律保護的秘密檔案,如與商業秘密、工業秘密、科技秘密有關的著作權、發明權、專利權等。私有檔案,如在機關、單位及個人移交、捐贈、寄存的檔案中涉及到的知識產權等。
隱私權是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人信息、私人活動和私人領域進行支配的一種人格權。《檔案法》第21條規定:“ 向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人,對其檔案享有優先利用權,并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見,檔案館應當維護他們的合法權利。” 《檔案法》第22條規定 ： 開放檔案 “ 不得侵犯他人的合法權益 ” 。《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條第16款也規定： “ 涉及公民隱私的,對社會開放會損害公民榮譽和權益的檔案 ” 屬控制使用范圍。該《暫行規定》第7條列舉了20款 “ 例外 ” 。其中保護個人隱私權的 “ 例外 ” 概括起來有2類:與公民隱私有關的檔案,如與公民隱私權、名譽權有關的文件;私有檔案,如機關、單位及個人移交、捐贈、寄存檔案時明確提出不能開放的檔案。當然,保護個人隱私也不是無條件的。如果某個公民的情況關系到公眾利益,他的個人信息就不屬于隱私權保護范圍,公眾可以依法獲取。政府部門專為國家安全、刑事偵查、司法管理、國家稅收等目的采集和持有個人信息,依法享有特殊權利。此外,當社會和群體利益與某些公民的個人利益不一致時,公眾的知情權恒重于公民的個人隱私權。
但學者們也指出，由于檔案法規的不完善，保密和開放范圍界定的不具體，及我國對有關法規執行不力，從實際上來看，這些原則在我國并沒有得到很好的實現。比如《檔案法》利用未開放檔案的辦法，只明確到“由國家行政管理部門和有關主管部門規定”，其不可操作性導致該法在某種程度上難以理解和掌握，又如北京某檔案館在對原國家保密范圍內的某全宗檔案進行到期解密后，仍不開放，這樣使解密工作失去了意義。而檔案開放中不公平提供利用的事例更是時有發生，使得一方面檔案開放工作有所制約，檔案信息利用渠道不能暢通,檔案利用者自由利用檔案的權利得不到應有的維護。一方面也不能有效地保護公民的知識產權和隱私權。
檔案的開放程度是一個國家檔案工作水平和國家檔案事業發達程度的標志。體現以人為本的理念，共同參與社會主義和諧社會建設就要在開放檔案上下功夫。隨著政府信息公開工作的推進，我國各級各類檔案館所面臨的將是日益頻繁利用檔案的廣大公眾，這就決定了檔案館的服務性、公共性和開放性功能將日益增強，我們必須作出更大的努力，在思想上，物質上、人才上都要有更大的變化和提高，解放思想，完善《檔案法》和其他檔案法規，建立和健全檔案開放工作的長效的發展機制，全方位夯實檔案開放工作的基礎，及時制訂一些與國家有關檔案法規和行政規章配套的業務規范（技術標準），打破檔案館在社會公眾心目中森嚴壁壘的氣氛，全方位地搞好檔案開放，并努力推進機關檔案室對社會開展的檔案利用工作，加緊大量未開放但依法可以提前開放的經濟、科技、文化及涉及公眾合法權益的檔案的開放，充分滿足公民知情權的需要，更加扎實有效地為我國經濟建設和社會發展服務。
(彤云)
檔案是國家機構、社會組織以及個人在社會活動中直接形成的具有保存價值的各種形式的歷史記錄，是完整展現社會歷史面貌的無價資源。檔案的開放利用是把檔案的有用性和可用性變成社會效益和經濟效益,實現檔案信息資源共享的途徑。檔案特定的性質決定了開放是檔案館與社會同步發展的必然抉折。
我國的檔案利用工作歷史悠久，但是在漫長的封建社會中，歷代的檔案部門一直處于封閉狀態，利用檔案只是少數統治者的特權。中華人民共和國成立后,由于對“檔案”一詞的狹隘理解，即“只有機關的公文，歸檔后保存起來才稱檔案”。我們并沒有從根本上真正認識和理解檔案館的文化事業機構屬性，因此檔案部門仍處于封閉或半封閉狀態。主要表現在注重對檔案資料的收集和保管，利用工作對象局限于機關事業單位或相對穩定的服務對象。但檔案界對檔案在社會中的作用和地位的認識不是一成不變的，從50年代的“便利機關工作”，“便于國家各項工作的利用”，到70年代“便于黨和國家各項工作的利用”，到80年代《檔案法》確立的“便于社會各方面利用”原則的確立，表明了對檔案工作目的認識的不斷深化。
隨著改革開放的不斷深入發展，對檔案開放嚴重束縛的現象已不能適應社會對檔案需求變化，促使檔案館逐漸改變了保密封閉的管理格局，確立了社會文化事業性質的開放戰略。我國檔案館的開放源于黨的十一屆三中全會以后，在史學研究、平反冤假錯案、撰寫回憶錄等開放檔案的迫切需求下，1980年5日19日中共中央做出開放歷史檔案的決定。隨著全國檔案利用工作的蓬勃開展，1983年國家檔案局發布了《檔案館工作通則》，確立了檔案館是科學研究和各方面利用檔案史料的中心，是科學文化事業性機構的地位。20紀世紀80年代以來，我國檔案開放利用理論也獲得了空前的發展。檔案界展開了檔案利用的大討論，如對“以利用為綱”的重新認識，開放歷史檔案的意義等，這些理論探討，進一步解放了思想，統一了認識，客觀上為我國檔案開放原則的確立奠定了思想基礎。
1987年9月5日,全國人大審議通過了《中華人民共和國檔案法》,這是我國國家最高權力機關頒布的關于檔案事業的第一部法律，使檔案開放權由行政指令轉變為法律行為，增加了檔案開放的規范性和透明度。同時給予不履行開放義務的管理人相應處分。而《檔案法實施辦法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》（1991年）》、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（1991年）等關于檔案開放的法規、規定的相繼出臺，進一步完善了檔案開放思想的內涵，為檔案開放利用提供了法律保障。標志著在法律上給予公民利用開放檔案的應有的民主權利。特別是經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限,從《檔案法》規定的可以少于三十年到《檔案法實施辦法規定》的可以隨時向社會開放，充分表明我國檔案開放狀態的日益進步。
從檔案的封閉式管理與利用到開放歷史檔案，再到向社會開放檔案，這是我國檔案管理與利用思想的兩次具有重大現實意義和深遠歷史意義的飛躍。
二、檔案開放的實踐發展
檔案開放思想的確立和法律保障，不僅更新了保守的利用思想，擴大了檔案利用的對象和范圍，而且突破了的原有的利用方式。在與社會的良性互動下，檔案館擺正了自身的時代定位,走出封閉的“象牙塔”，開始面向公眾、融入社會的公共文化空間。國家檔案局、中央檔案館１９９７年２月頒發的《關于在全國檔案系統加強社會主義精神文明的意見》，要求各級檔案館充分發揮“五個功能”，即檔案保管基地功能、檔案利用中心功能、愛國主義教育基地功能、學術研究場所功能、文明服務窗口功能，表明中國檔案館正從一個封閉的機構逐步走向公眾。
進入21世紀以來，檔案開放遇到新的挑戰，首先是我國要全面履行世界貿易組織規范各成員的基本原則，其次政治文明已寫入我國憲法，再次，以人為本，建設小康社會已成了我國的基本國策，均要求增加政治生活透明度，有效地維護公民以及社會組織的合法權益，要求檔案事業與社會的協調發展。在公開、公平、公正的原則下，檔案及現行文件的利用需求將進一步增加。同時，黨的十四屆六中全會以后，我國文化建設已經進入與政治、經濟一樣受高度重視的階段。全國人大十屆二次會議又從文化建設的角度提出要搞好檔案工作。由此開始了綜合性檔案館走向公共檔案館的歷程。繼2004年4月上海建成集決策參考、展覽教育、社會課堂、咨詢利用、信息集聚和傳播、市場服務、學術交流、文化休閑等八大功能為一體的當代標志性新型檔案館后，廣東深圳、北京昌平、江蘇常熟等檔案館都逐步脫去機關衙門的外衣，努力構筑開放型檔案館的新形象，檔案服務社會化的空間日益擴大。
從1987年開放歷史檔案以來，全國范圍內檔案開放工作邁出了可喜的步伐。我國以國有為主，接受集體和個人所有檔案的寄存、代管和捐贈，輔之以廣征博采，已逐步建設起有特色的館藏體系，現代化檔案管理水平、檔案工作人員素質大為提高，形成了開放實力；開放數量急劇上升，據權威部門統計，我國檔案館1991年開放檔案1140.9萬卷，1998年開放檔案達3105萬卷（賀吉元：“對檔案開放工作的反思” ，《檔案學通訊》，2001.6），2002年達到3252萬卷。開放范圍已有了很大的擴展。開放時限也越來越短。從公務利用、學術利用到公民個人利用，各類檔案利用需求逐步增加。特別是在檔案利用總量穩中有升的情況下，非公務利用檔案的需求逐步攀升。公民個人為學術研究以及解決財產繼承、經濟糾紛、婚姻關系、學歷資力證明、工作調動、勞動保險等問題查閱檔案的越來越多。安徽省安慶市檔案館堅持“藏用并舉，突出利用”原則，在為弱勢群體排憂解難中，使檔案的社會效益得以充分發揮。在企業破產或雙置換工作中，市檔案館為安慶造紙廠部分職工提供了1958年參加工作的材料，從而使他們的工齡達40年以上，在企業破產時享受到90%的退休工作，他們還為上個世紀70年代下放知青提供下放登記表，完善了個人檔案，使他們在能合理準確計算工齡買斷、辦理工作調動。從2001年至2003年，有130余人由檔案館提供依據材料，解決了切身利益問題（《中國檔案》2004年3期第4頁）。大連市某企業職工在房屋產權歸屬上與家人產生矛盾，他想訴諸法律，卻苦于缺少足夠證據，后大連市檔案館為他提供了投資代建費等有關憑證，使他獲得應有的賠償（“在全國已公開現行文件利用工作現場會的講話”，毛福民，《中國檔案》2005年9月。）天津河東區檔案館在檔案開放利用過程中，遇到了許多新問題：工廠破產下崗的多、鬧離婚的多。有的帶著怨氣，發脾氣、講怪話，接待的難度增大，檔案館以周到熱情的接待服務穩定他們的情緒，做好思想工作，快捷、準確地查找。有些檔案館將現行文件利用工作與檔案館利用工作結合起來，使一些為查閱現行文件解決現實問題而來的普通百姓在檔案中查到相關信息，得到了解決問題的憑證和依據。如長春市檔案館規定，職工在辦理社會保險時，凡個人檔案丟失的，檔案館的證明可以成為政府認可的依據，該館將114萬件企業職工的勞動調配證原始存根建成數據庫向利用者提供，引起了社會很大的反響（“新形勢下檔案館的公共服務”，梁偉、趙欣，《中國檔案》。2006年2）。
一些檔案館在檔案開放利用中，邁出了較大的步伐。2004年1月，外交部檔案館向社會開放了1949-1955年形成的外交檔案近萬件，在國內外產生了良好的反響。同年北京檔案館檔案開放程度已經達到了60%，除涉及個人隱私，文革前的檔案已經基本解密，一些沒有到開放期限的檔案如房產、婚姻、財產、學歷、工齡、工作、公證檔案，公民都可以利用（羅雪揮、孫冉：“尋找我們的集體記憶”2004年9月,《新聞周刊》）。廣東檔案館則已開始開放文革時期的檔案。浙江省各級檔案館針對與社會公眾關系密切的檔案利用率逐年升高的新形勢，打破檔案法規的限制，積極拓寬收集范圍，接收了大批土地、房產、婚姻登記、公證、檔案，使檔案利用工作由了新生資源，吸引了更多的利用者上門查閱（鄭金月：“浙江檔案館利用工作新趨勢”，《中國檔案》2005年1月）。
為了滿足人民群眾對檔案資源的需求，各級地方政府也采取了相應舉措。浙江省人民政府發出187號政府令：浙江境內發生的所有重大活動其過程中直接形成的文字、聲像、電子文件、標志性實物等歷史記錄，4月1日起將一律向社會開放。與此同時，省政府出臺了《浙江省重大活動檔案管理辦法》，對一些重大活動檔案何時公開作了時間規定：省級以上主要領導公務活動檔案，自進同級國家檔案館之日起滿6個月向社會開放；其他重大活動檔案滿3個月向社會開放(依法應當保密的重大活動檔案，要按照有關法律規定執行)。由此將檔案開放的時間從三十年一下子縮短為三個月、六個月，把滿足民眾的知情權全方位予以立法，體現了從未有過的廣度和力度。上海政府機關實際上已開始突破服務范圍，直接向公民提供檔案信息。
檔案發揮的作用已涉及到當今人們生活的各個領域，為社會主義兩個文明建設發揮了重要作用。
三、檔案開放工作的局限性
檔案由一個文件保存機關轉向公眾服務機構雖然已走了很多的道路，但因種種原因，在不少地方，仍存在著局限性，如開放率不高。截至2002年底，全國各省、自治區、直轄市各級綜合性檔案館已開放各類檔案3252萬卷（件），與館藏檔案總數比，只占了其中約24%。歐美多數國家開放效率已達到或超過60%，而號稱“世界上最開放”的美國檔案館，更有90%以上的檔案對公眾全方位開放。所以，從這一橫向比較來講，我國的檔案開放力度不大，保密過寬（蔡艷紅 ：“檔 案 館：走 向 開 放”，《檔案學通訊》2005年第3期 ）。從開放范圍看，雖然我國建國前的檔案，除少數保密性質檔案外，大都已經開放，但建國后因政治運動多，開放幅度不大，且不包括涉及私人權益的醫療檔案以及人事檔案；因各種原因尚不能夠解凍的重大歷史檔案也無緣與公眾見面。“休閑”檔案利用方面還沒有起步。開放中對公民的知情權、隱私權、知識產權等權益的保護尚不完善。多次引起爭議及訴訟事件都說明檔案的開放仍存在著滯后現象。
如2001年，江蘇無錫陳先生以經濟檔案可隨時開放為由要求查閱1985年至1987年期間市農機水利局與市財政局會簽的關于農補周轉金文件原稿及相關的紀要，但無錫市檔案館則認為，陳先生所查閱的文件屬于水利局的文書檔案，并非經濟類檔案拒絕其查閱，陳先生遂以無錫市檔案館為被告提起行政訴訟，后以原告撤訴不了了之；2002年，天津張巖要求查找曾祖父遺留的房產檔案，也遭到房管局“產權人一律不得查檔”為由的拒絕，這些事件都引人深思：對隨時開放的有關檔案的概念與具體范圍是否有明確的法律規定，將直接影響到檔案開放工作的實踐。是否所有的檔案都要等到30年后甚至更久才能開放呢？，哪些不宜向社會公開的檔案是否有關權益者也不能查看？20世紀50年代形成的檔案為什么不在公共檔案館而保存在機關檔案部門？機關的內部規定是否可以凌駕于檔案法規及政府法規之上？通過分析，我們可以發現，檔案開放工作滯后，主要原因在于：
1、觀念保守。一些檔案部門領導仍認為，開放檔案，要擔很大的政治風險，而且按照《檔案法實施辦法》，一旦發生損害國家的、社會的、集體的和其他公民的利益，還有相應的經濟賠償。而保密保險，任何時候都不會出差錯。在這樣的指導思想下，檔案開放工作邁不出很大的步子。
2、館藏結構單一、基礎工作薄弱。由于檔案館長期以來一直把各級黨政機關文書檔案作為收集保存的重點，其他檔案重視不夠，同時受環境和條件的制約，一些名人、重大活動檔案、比較專業的檔案如房地產檔案、婚姻、公證檔案、信用檔案和與百姓利益息息相關的其他檔案很難及時收集進館。檔案整理、編目、數據化等工作，因積重難返，拖欠太多，因此制約了檔案開放工作。這以原因早已引起關注，但引法制與體制原因，一直苦于無法徹底解決。
3、法規制約或依法治檔不力。《檔案法》規定30年封閉期，已不能滿足公眾對檔案利用低齡化的需求。由于現有檔案法對檔案部門檔案開放工作滯后缺少相應的處罰內容，使依法及時開展檔案鑒定開放工作缺少有效的監督；《國家秘密保密期限的規定》保密期滿可以解秘、降密，但在實際工作中，解秘制度并未得到認真貫徹執行，一些原定密機關或部門不重視，或因各種原因，沒有及時調整保密范圍，致使我國解秘的數量只占定密總數的2%左右，一些無密可保的檔案仍受開放限制（周林興、蘇君華：“被異化的謹慎??對我國檔案開放利用現狀之評述”，《中國檔案》2005年3期）；公共檔案館的建設正在起步階段，與百姓之間仍有一定距離，檔案的開放的具體實施與法律規范之間還存在著較大的差距；機關檔案室，長期以來主要為本部門提供利用服務，《檔案法》對其公開利用規范不力，其社會功能遠遠未發揮出來，凡此鐘種，使得檔案開放的現實仍跟不上時代發展的步伐，與社會特別是公民需求相比仍存在著一定的差距。
四、檔案開放的理論思索
我國檔案理論發展是與實踐緊密結合在一起的。一批檔案理論工作者從我國檔案開放利用的實際出發，從不同側面探討了我國檔案的開放問題，逐漸形成了中國特色的檔案開放理論。也為今后檔案開放利用工作的發展，提供了新的思路。
1、檔案開放社會化人性化發展趨勢。2000年3月18日，總參兵種部檔案館杜長安和李洪兩位同志聯合署名，在2000年第2期《檔案學通訊》上發表了題為《檔案工作走近人民》的長篇優秀論文。該文最突出的特點是：大聲疾呼我國的檔案利用工作在為國家服務的同時，更應該為公民個人服務，并指出“檔案為公民個人服務，并不僅僅是指維護公民個人的物質利益，它還包括關注公民個人特有的精神需求，檔案要為公民提供根源感、身份感、榮譽感和集體記憶”。這是新世紀有關我國檔案利用理論研究的振聾發饋之作，它引起了我國檔案學界的普遍關注。近幾年，“檔案館的親民性方向”、“面向社會的檔案館”，已成了檔案理論工作者長議的話題和共識。
2、檔案開放利用的法理研究。一些學者認為我國檔案開放的法律法規不盡完善，有的地方還沒有理順，一定程度上造成公民利用檔案信息方面的渠道不暢，形成對檔案開放活動的制約。有人認為，出于保護國家安全利益和個人隱私的需要,在向社會開放檔案時適當地規定一定的封存年限和利用范圍限制是必須的，但《檔案法》將三十年作為檔案開放的期限，上下浮動，時間長。從滿足知情權的需要出發，這樣的規定顯然已落后于時代，也有違于知情權的根本特征，那就是及時。不能保證時效性的知情權還有什么意義？。另一方面，《檔案法》對我國檔案館哪些檔案可以開放、到開放期檔案為什么不開放沒有明確規定，如《檔案法實施辦法》第20條規定：“檔案自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放”。但上一級檔案行政管理部門在如何對待到期不宜開放的檔案進行審查時，卻又沒有相關的審查程序、辦法、審查責任追究等方面的規定，從而導致在審查中處于一種隨意狀態，產生影響檔案開放的反作用，但公民缺乏正常的知情渠道，利用請求被拒絕，也無直接的管理機構來接受公民的投訴。一方面說明法規有許多缺憾，另一方面暴露出我國信息立法還存在空白點。2004年8月中國法制出版社出版的張世林撰寫的《檔案信息利用法律研究》是檔案開放利用法理研究的集的成者。該書對當今社會中檔案信息利用活動中出現的新問題及應對方法進行了全面系統深入的分析和論證，探討了檔案信息利用的法律關系，個人數據、隱私權、知情權的法律保障問題，如何正確處理檔案信息開放與各種權利實現之間的辨證關系，檔案信息的公布與開放問題，含有隱私的檔案如何合法有效地利用等問題，有非常重要的現實價值。張某還與其他不少學者探索了機關檔案室檔案----半現行文件開放問題，認為半現行文件在其機關檔案室的保存期間才是它現行效用最活躍，參考、憑證價值最及時的時期，而且有些長期保存的半現行文件不屬于向檔案館移交范圍，但又是百姓需要查詢的，對這部分半現行文件的利用就勢必要由機關檔案室來承擔。因此檔案在機關檔案室階段所發揮的作用并不遜色于在檔案館保存階段所發揮的作用。由于《檔案法》對機關檔案室檔案的公開利用存在著法律上的真空地帶，致使機關政務信息公開很大程度上演變為政府機關的一種行政行為乃至某些官員的個人意志，這與檔案在信息時代的作用和地位是不相稱的。因此在大力推進民主和法制的今天，檔案利用應沖出檔案館的圍墻，模糊檔案室與檔案館的界限，淡化文件與檔案概念的區別，在大文件的檔案理念下開展檔案信息的利用工作，這樣一來，“檔案在現行機關保存階段主要為本機構服務”，“機關檔案室沒有檔案開放任務”的定論可能受到挑戰。
3、檔案開放原則。一些學者分析了檔案立法中的檔案開放原則，總結了檔案開放實踐，提出了檔案開放應遵循的原則。如吳文革、馬仁杰、張玉影指出：“檔案開放的原則包括： 檔案自由利用原則;檔案安全原則;保護知識產權和個人隱私權原則。
檔案自由利用原則是檔案開放追求的最終目標； 該原則的宗旨在于主張檔案利用者在利用檔案時處于人人平等的、自由的地位。這并不是說檔案利用者利用檔案時可以不受任何限制。如果,檔案的開放利用有損于法律的實施、公共利益和當事人正當的權利,則應該列為限制利用的檔案范圍。檔案自由利用原則的目標是:“ 檔案開放的范圍應最大化,檔案保密的范圍應最小化??以公開為原則,不公開為例外 ”。
檔案信息安全原則要求:堅持把國家、民族、人民的根本利益放在首位。準確處理好檔案開放與保密的關系。凡是開放利用后有利于國家、民族、人民根本利益的檔案都應最大限度地加以開放;凡是開放利用后哪怕只是暫時的不利于國家、民族、人民根本利益的檔案都應堅決地加以限制利用,公民、法人和其他組織在不侵犯國家和他人利益的前提下,享有獲取信息的自由。現行檔案法律對國家所有檔案的開放、利用與公布的法律關系規定是明確的，如開放是依法解除利用國家檔案館保存檔案的某些限制；利用是指利用者對檔案的閱覽、復制和摘錄；公布則是有公布權的主體通過法律規定的7種方式首次向社會公開有關檔案原文的部分或者全部。修改后的《檔案法》和《實施辦法》針對我國檔案利用工作中發生的隨意公布檔案造成國家秘密失、泄密以及構成對公民合法權益的侵害等行為，補充規定了檔案公布的幾種行為。補充的行為有利用電子出版物或利用公眾計算機信息網絡等首次向社會公開檔案的內容，同時規定了公布檔案記載的內容，也是公布檔案的行為。這樣規定，可以有效地控制檔案利用工作中隨意公布檔案的行為，對違規者亦容易依法進行處理。同時《保密法》、《保密法實施辦法》、《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》（1991）、《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（1991年）等法律、法規分別對國家秘密范圍、檔案館劃控范圍作了規定，成為檔案開放安全原則的依據。如《保密法》第二條規定“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”。第八條即規定了七方面國家秘密事項。《保密法實施辦法》第四條又對保密范圍作了補充。
保護知識產權和個人隱私權原則無庸置疑，即要求在檔案開放中，保護知識產權和個人隱私權。知識產權是人們基于自己智力活動創造的成果和經營管理活動中的經驗、知識結晶而依法享有的權利，包括專利權、商標權、商業秘密權、著作權等。1999年修訂的《檔案法實施辦法》第26條規定“利用、公布檔案，不得違反國家有關知識產權保護的法律規定”，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條列舉了20款 “ 例外 ” 。其中保護知識產權 “ 例外 ” 概括起來為:受法律保護的秘密檔案,如與商業秘密、工業秘密、科技秘密有關的著作權、發明權、專利權等。私有檔案,如在機關、單位及個人移交、捐贈、寄存的檔案中涉及到的知識產權等。
隱私權是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人信息、私人活動和私人領域進行支配的一種人格權。《檔案法》第21條規定:“ 向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人,對其檔案享有優先利用權,并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見,檔案館應當維護他們的合法權利。” 《檔案法》第22條規定 ： 開放檔案 “ 不得侵犯他人的合法權益 ” 。《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條第16款也規定： “ 涉及公民隱私的,對社會開放會損害公民榮譽和權益的檔案 ” 屬控制使用范圍。該《暫行規定》第7條列舉了20款 “ 例外 ” 。其中保護個人隱私權的 “ 例外 ” 概括起來有2類:與公民隱私有關的檔案,如與公民隱私權、名譽權有關的文件;私有檔案,如機關、單位及個人移交、捐贈、寄存檔案時明確提出不能開放的檔案。當然,保護個人隱私也不是無條件的。如果某個公民的情況關系到公眾利益,他的個人信息就不屬于隱私權保護范圍,公眾可以依法獲取。政府部門專為國家安全、刑事偵查、司法管理、國家稅收等目的采集和持有個人信息,依法享有特殊權利。此外,當社會和群體利益與某些公民的個人利益不一致時,公眾的知情權恒重于公民的個人隱私權。
但學者們也指出，由于檔案法規的不完善，保密和開放范圍界定的不具體，及我國對有關法規執行不力，從實際上來看，這些原則在我國并沒有得到很好的實現。比如《檔案法》利用未開放檔案的辦法，只明確到“由國家行政管理部門和有關主管部門規定”，其不可操作性導致該法在某種程度上難以理解和掌握，又如北京某檔案館在對原國家保密范圍內的某全宗檔案進行到期解密后，仍不開放，這樣使解密工作失去了意義。而檔案開放中不公平提供利用的事例更是時有發生，使得一方面檔案開放工作有所制約，檔案信息利用渠道不能暢通,檔案利用者自由利用檔案的權利得不到應有的維護。一方面也不能有效地保護公民的知識產權和隱私權。
檔案的開放程度是一個國家檔案工作水平和國家檔案事業發達程度的標志。體現以人為本的理念，共同參與社會主義和諧社會建設就要在開放檔案上下功夫。隨著政府信息公開工作的推進，我國各級各類檔案館所面臨的將是日益頻繁利用檔案的廣大公眾，這就決定了檔案館的服務性、公共性和開放性功能將日益增強，我們必須作出更大的努力，在思想上，物質上、人才上都要有更大的變化和提高，解放思想，完善《檔案法》和其他檔案法規，建立和健全檔案開放工作的長效的發展機制，全方位夯實檔案開放工作的基礎，及時制訂一些與國家有關檔案法規和行政規章配套的業務規范（技術標準），打破檔案館在社會公眾心目中森嚴壁壘的氣氛，全方位地搞好檔案開放，并努力推進機關檔案室對社會開展的檔案利用工作，加緊大量未開放但依法可以提前開放的經濟、科技、文化及涉及公眾合法權益的檔案的開放，充分滿足公民知情權的需要，更加扎實有效地為我國經濟建設和社會發展服務。
(彤云)
