檔案法律與政策、職業(yè)道德、標準

1 檔案法律與檔案政策

檔案法律與檔案政策是既有聯(lián)系又有一定區(qū)別的兩個術(shù)語, 但實際工作中卻存在一些片面的認識和做法。一種是常以檔案政策代替檔案法律, 使檔案事業(yè)管理中使用檔案政策手段多于檔案法律手段, 對許多適合運用檔案法律處理的問題卻用檔案政策處理, 增加了工作量和管理層次。另一種是認為檔案法律即是檔案政策, 將檔案法律放在與檔案政策同等的地位, 降低了檔案法律的效力。因此, 必須正確認識兩者的概念, 正確運用檔案政策與檔案法律。

( 1 ) 檔案政策的基本概念與作用

檔案政策屬于管理科學(xué)的范疇, 應(yīng)從管理角度來理解, 是一種行政管理手段, 因此檔案政策是指為管理和發(fā)展檔案事業(yè)而制定的方針、策略、指南和準則。檔案政策可以由某一國家機構(gòu)或組織制定, 以此指導(dǎo)和約束與此相關(guān)的檔案工作; 也可以由國家政府部門或?qū)I(yè)機構(gòu)制定, 以此指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本國或本專業(yè)系統(tǒng)的檔案工作;還可以由中央政府或地方政府制定適合全國或地方的檔案政策, 針對用于指導(dǎo)和約束全國或地方檔案工作的特定領(lǐng)域的行為。

檔案政策可分為國家檔案政策和地方檔案政策。國家檔案政策是指國家為實現(xiàn)一定時期內(nèi)檔案事業(yè)建設(shè)發(fā)展目標而制定的基本行動準則, 由一系列具體的方針、原則和規(guī)定組成, 對國家檔案事業(yè)具有全局性的指導(dǎo)意義。

地方檔案政策是指地方政府為實現(xiàn)一定時期內(nèi)地方檔案事業(yè)建設(shè)發(fā)展目標而制定的基本行動準則, 對地方檔案事業(yè)具有區(qū)域性的指導(dǎo)意義。

檔案政策的作用主要表現(xiàn)在兩個方面: 一是統(tǒng)一人們的思想認識, 二是統(tǒng)帥和制約檔案事業(yè)的各項工作。制定和實施檔案政策,實際上是國家對檔案事業(yè)進行的一種宏觀管理活動。檔案方針政策的制定, 使檔案工作的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制活動有了依據(jù)和準繩。

( 2 ) 檔案法律與檔案政策的共性

從對檔案政策和檔案法律概念的論述中, 我們可以看到這兩者具有一定共性, 主要表現(xiàn)在三個方面。

第一, 二者具有共同的宗旨和目標。其宗旨和目標都是為了確保檔案安全和有效利用, 充分發(fā)揮檔案的社會效益和經(jīng)濟效益, 更好地為檔案事業(yè)發(fā)展服務(wù)并促使檔案事業(yè)為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

第二, 二者的根本內(nèi)容是相同的, 都是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定并為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑的重要組成部分。檔案政策包括檔案法律,檔案法律寓于檔案政策之中, 是檔案政策的重要組成部分; 檔案法律是有關(guān)檔案政策的條文化、規(guī)范化和具體化, 它以有關(guān)檔案政策為依據(jù), 將經(jīng)過檔案工作實踐檢驗出來的正確的、成熟的檔案政策, 經(jīng)過一定的立法程序, 上升為檔案法律。因此, 二者的根本內(nèi)容是相同的, 都包括確定一定時期內(nèi)檔案事業(yè)發(fā)展方向、重點和途徑, 組織國家檔案信息系統(tǒng)政策, 檔案事業(yè)管理體制與原則、工作地位與作用, 檔案機構(gòu)及其職責, 檔案管理活動的行為準則, 檔案公布, 檔案信息資源開發(fā)利用等。

第三, 檔案法律的實施與有關(guān)檔案政策的推行具有一致性。在我國現(xiàn)階段, 要使檔案的保護和開發(fā)利用工作適應(yīng)社會主義市場經(jīng)的發(fā)展, 檔案法律和檔案政策都會制定與此相關(guān)的內(nèi)容, 而且檔

案法律還要適時地進行修改, 否則, 檔案法律的實施不僅不能順應(yīng)社會發(fā)展的潮流, 反而會成為社會發(fā)展的一種阻力, 在根據(jù)形勢變化需要對檔案法律進行必要的修改之前, 必須依據(jù)檔案政策對如何具體運用檔案法律進行政策性的指導(dǎo)?？梢?/span>, 離開檔案政策的依據(jù)和指導(dǎo), 要正確地實施檔案法律, 發(fā)揮檔案法律的作用是很難的。同樣, 檔案政策也離不開檔案法律為保證其實施所施行的強制力。

( 3 ) 檔案法律與檔案政策的差異

檔案政策與檔案法律既有共性也有差異, 各具有自身特點。

①   制定機關(guān)不同

 作為國家法律組成部分的檔案法律, 是由具有立法權(quán)的立法機關(guān)制定或認可的, 通過一定的立法程序和立法技術(shù)制定出來。在我國就是由全國或地方人大常委會制定或認可, 經(jīng)過提議、討論、起草、修改、審議通過、頒布、實施等程序。而檔案政策是由黨和政府的組織機構(gòu)制定的, 不需經(jīng)過立法程序。

②   意志屬性不同

由于檔案法律是立法機構(gòu)制定, 因而它具有國家意志的屬性。國家意志是指統(tǒng)治階級通過它所掌握的國家政權(quán), 把自己的意志提升為國家意志, 使之具有普遍的約束力, 成為人們必須遵守的行為準則, 并以國家強制力來保證實施。檔案政策不具有國家意志屬性, 而是體現(xiàn)決策者的意志, 決策者通過各種檔案政策, 把決策者的意志及設(shè)想轉(zhuǎn)化成一定的準則來指導(dǎo)具體的檔案工作實踐。

③   使用手段不同

檔案法律是一種法律手段, 法律面前人人平等, 因而檔案法律的貫徹實施可一步到位。檔案政策是一種行政手段, 屬于檔案政策的內(nèi)容必須層層下傳, 因而管理層次較多, 工作量較大。

④   表現(xiàn)形式不同

檔案法律以法律、法令等規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式, 明確而具體地規(guī)定國家機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民在檔案保管和利用方面應(yīng)該做什么, 不應(yīng)該做什么, 便于人們判明什么是合法的檔案行為, 什么是違法的檔案行為, 以及對違反檔案法律應(yīng)承擔的法律責任, 便于國家對檔案執(zhí)法的監(jiān)督。檔案政策常以黨和國家的決定、指示、綱領(lǐng)、宣言、聲明、口號、標語等形式表現(xiàn)出來。

⑤   作用程度不同

檔案法律是對檔案工作和檔案事業(yè)發(fā)展中最基本、最成熟的問題進行立法, 是由國家制定或認可并通過立法程序制定的, 因而檔案法律的作用主要是對檔案事業(yè)的宏觀方面起指導(dǎo)、調(diào)控作用; 對檔案信息資源安全保管和開發(fā)利用起保障作用; 對檔案工作中最基本、最普遍的需要貫徹執(zhí)行的內(nèi)容起強制作用, 而且這些作用的力度較大, 時效更長, 具有明確的穩(wěn)定性、長效性。檔案政策是對中層問題提出方針、準則和指南, 主要具有指導(dǎo)作用、干預(yù)作用、協(xié)調(diào)作用、教育作用等。同時, 檔案政策一般與現(xiàn)實檔案工作結(jié)合得較緊密, 因而檔案政策具有較強的針對性; 檔案政策雖在某一階段也具有一定的穩(wěn)定性, 但一般會隨國家檔案事業(yè)發(fā)展目標, 以及國家政治、經(jīng)濟、文化等社會狀況和條件而改變, 而且受到國內(nèi)外形勢的影響, 所以, 檔案政策具有一定的階段性、靈活性和波動性。總之, 檔案政策比起檔案法律, 其針對性和靈活性強, 但作用力度小, 穩(wěn)定性差。

⑥   實施效力不同

檔案法律是靠國家強制力保證實施的, 任何機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和公民必須遵守檔案法律, 對于違反者, 國家將依法追究其法律責任。檔案政策具有一定的約束力, 但不具有國家強制的屬性, 違反檔案政策不會追究法律責任, 只會受到組織的批評教育和處分。

( 4 ) 檔案法律與檔案政策的關(guān)系

綜上所述, 檔案法律與檔案政策作為國家管理檔案事業(yè)的兩種重要手段, 既有共性, 存在必然聯(lián)系, 也有差異, 各具有自身的特點。它們之間具有很強的互補性, 二者不是互相排斥, 而是相輔相成的。一部分經(jīng)過檔案工作實踐檢驗的、成熟的檔案政策可以升華, 以檔案法律的形式固定下來, 更好地調(diào)節(jié)相應(yīng)的檔案工作與各種信息關(guān)系, 檔案管理中已有的檔案政策為檔案法律的制定奠定了堅實的基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理的檔案政策應(yīng)當受到檔案法律的制約與調(diào)節(jié), 一方面檔案法律條文中應(yīng)當規(guī)定檔案政策的制定機構(gòu)與制定程序, 使檔案政策按法定程序制定; 另一方面, 檔案政策可能造成的負效應(yīng)應(yīng)當?shù)玫綑n案法律的控制, 并具體體現(xiàn)在檔案法律的有關(guān)條文中。因此, 加強和發(fā)展檔案事業(yè), 有效地保護和開發(fā)檔案信息資源, 既要運用檔案法律武器, 也要重視檔案政策的貫徹執(zhí)行, 二者不能互相取代。實現(xiàn)檔案事業(yè)有效管理, 發(fā)展檔案事業(yè), 需要檔案政策和檔案法律的相互補充, 相互協(xié)調(diào)。

2 檔案法律與檔案職業(yè)道德

( 1 ) 檔案職業(yè)道德概述

檔案職業(yè)道德, 是指檔案工作者在從事檔案事業(yè)行政管理、檔案業(yè)務(wù)管理與利用服務(wù)等項職能活動中, 應(yīng)當遵守的基本行為準則。它是整個社會職業(yè)道德體系中的一個重要組成部分。

檔案職業(yè)道德的內(nèi)容主要包括: 忠于職守, 愛崗敬業(yè); 遵紀守法, 嚴守機密; 博學(xué)求進, 公正服務(wù); 忠實守信, 不為功利所動;忠于歷史, 維護歷史的真實面貌; 嚴謹求實, 不畏權(quán)勢等。

檔案職業(yè)道德具有鮮明的職業(yè)性特征、存在方式的具體性特征、形成過程的連續(xù)性和繼承性特征。

( 2 ) 檔案法律與檔案職業(yè)道德的關(guān)系

①   法與道德的聯(lián)系

在探討檔案法律與檔案職業(yè)道德關(guān)系之前, 有必要先了解法與道德的關(guān)系, 因為法與道德, 檔案法律與檔案職業(yè)道德是有一定關(guān)系的。法與道德的問題歷來也是法學(xué)上爭論的問題之一。著名哲學(xué)家李達在《法律與道德的關(guān)系》( 1947 年) 一文中認為: “ 法律中有道德的成分, 道德中也有法律的成分。法律與道德的區(qū)別, 只是國家規(guī)范中非道德部分的法律與道德規(guī)范中未經(jīng)法律化的部分的道德的區(qū)別; 又可以說是包含了道德的法律與未經(jīng)采定為法律的道德之區(qū)別。那些已被采定為法律的道德, 是借國家強制力施行的; 那些未經(jīng)采定為法律的道德, 是不借國家強制力而放任社會自由遵守的。至于已經(jīng)采定為法律的道德, 其本身已是法律, 當然保持著法律的本質(zhì)。”馬克思主義法學(xué)認為, 不能籠統(tǒng)地交待法與道德的關(guān)系。在階級社會中, 道德具有階級性, 在社會中占統(tǒng)治地位的道德總是統(tǒng)治階級的道德。法律所反映的道德不是抽象的, 而是具體的、歷史的, 是統(tǒng)治階級的道德。在此意義上, 兩者是相互滲透、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的。

②   檔案法律與檔案職業(yè)道德的聯(lián)系

既然法與道德具有密切的聯(lián)系, 那么, 檔案法律與檔案職業(yè)道德也有密切的聯(lián)系, 兩者也是相互滲透、相互促進的。其聯(lián)系具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

A. 檔案法律是傳播檔案職業(yè)道德的有效手段

首先, 在檔案立法上對一些重要的檔案職業(yè)道德要求和原則予以確認, 如“ 檔案工作人員應(yīng)當忠于職守, 遵守紀律, 具備專業(yè)知識”; “ 集體所有的和個人所有的檔案, 檔案的所有者有權(quán)公布,但必須遵守國家有關(guān)規(guī)定, 不得損害國家安全和利益, 不得侵犯他人的合法權(quán)益”, 用國家強制力保障其實現(xiàn)。

其次, 在檔案法律的實施上, 通過對違反檔案法行為的制裁和對合法行為的保護與獎勵, 既可以培養(yǎng)檔案工作者遵守檔案法律的意識, 又可以提高檔案工作者的職業(yè)道德和觀念。例如, 《檔案法》關(guān)于“ 對于在檔案的收集、整理保護和提供利用等方面成績顯著的單位或者個人, 由各級人民政府給予獎勵” 的規(guī)定就可以起到這方面的作用。

B. 檔案職業(yè)道德是檔案法律的評價標準和推動力量

第一, 檔案法律規(guī)范必須要有檔案職業(yè)道德作為價值基礎(chǔ)。盡管檔案法律和檔案職業(yè)道德二者不能相互混淆, 但檔案法律也并不是完全可以排除檔案職業(yè)道德價值。失去檔案職業(yè)道德價值, 就等于失去了判斷檔案法律善惡好壞的標準。

第二, 檔案職業(yè)道德的狀況制約著檔案立法的發(fā)展。檔案立法的成熟, 取決于政治、經(jīng)濟的發(fā)展, 也需要一個良好的社會環(huán)境。而檔案職業(yè)道德水準的提高, 將會為檔案法律的制定創(chuàng)造這樣一個條件。

第三, 檔案職業(yè)道德對檔案法律的實施起著不可忽視的促進作用。在執(zhí)法方面, 較高的檔案職業(yè)道德可以保證執(zhí)法者做到秉公而斷、執(zhí)法嚴明; 在守法方面, 檔案職業(yè)道德意識可以提高人們遵守檔案法律的自覺性, 維護檔案法律的權(quán)威、尊嚴, 提高同違反檔案法律的行為作斗爭的積極性。

③   檔案法律與檔案職業(yè)道德的區(qū)別

檔案法律與檔案職業(yè)道德的區(qū)別主要可以歸為以下幾點:

A. 兩者的表現(xiàn)形式不同

檔案職業(yè)道德通常是約定俗成的, 存在于人們的思想和觀念之中, 即使通過文字表達, 以公約、守則和決議等形式制定出諸如忠于職守、愛崗敬業(yè)、嚴守機密、忠實守信、維護歷史的真實面貌等條款, 其內(nèi)容也是比較原則、抽象的, 其制定、修改和廢除程序也很不嚴格。檔案法律是作為國家制定或認可的規(guī)范而存在的, 其成文形式變?yōu)榉ǖ?、法?guī)等具體的規(guī)范性文件, 它們的制定、修改和廢除都有嚴格的程序規(guī)定。

B. 兩者的具體內(nèi)容存在較大的差異

一般地說, 檔案法律的內(nèi)容比較明確、肯定, 既規(guī)定檔案工作者的義務(wù), 也規(guī)定檔案工作者的權(quán)利, 而且通常以權(quán)利義務(wù)的一致性作為條件。檔案職業(yè)道德的內(nèi)容則不同, 它側(cè)重于檔案工作者的義務(wù)而不是權(quán)利, 也不要求體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的一致性。所以, 檔案法律具有“ 兩面性”, 而檔案職業(yè)道德只有“ 一面性”。

C. 兩者實現(xiàn)的方式和手段不同

檔案職業(yè)道德的實施, 不是憑借國家的強制力, 而主要是依靠社會輿論和傳統(tǒng)的力量以及檔案工作者的自覺維護。可見, 檔案職業(yè)道德的強制是一種精神上的強制, 檔案職業(yè)道德正是以此來調(diào)整人們的行為的。檔案法律則不同, 它的實施, 必須依靠國家強制力保證, 通過外在的強制( 法律制裁) 來強迫檔案工作者遵守。

D. 兩者調(diào)整的范圍不盡相同

檔案法律調(diào)整的是國家機構(gòu)、企事業(yè)單位及公民個人在檔案方面的行為, 以及檔案工作者的行為。檔案職業(yè)道德主要是調(diào)整檔案工作者的行為。從調(diào)整范圍來說, 檔案法律調(diào)整的面要寬一些, 檔案職業(yè)道德調(diào)整的范圍要窄一些。

總之, 檔案法律與檔案職業(yè)道德既有密切聯(lián)系, 又有一定區(qū)別, 對兩者的比較研究, 既具有理論爭辯意義, 更具有深刻的檔案法制實踐意義。面臨許許多多在檔案立法和執(zhí)法中亟待解決的檔案法律與檔案職業(yè)道德的矛盾、沖突, 檔案立法者和司法者都希望尋找到解決問題的最佳方案。但事實上, 這是很難做到的。片面強調(diào)檔案法律的安全性原則優(yōu)先, 或者檔案職業(yè)道德正義原則優(yōu)先, 都是錯誤的。重要的是, 在檔案法制實踐中, 要正確認識檔案法律與檔案職業(yè)道德的關(guān)系, 既要看到它們的一致性和相互作用, 又要看到它們的區(qū)別。

3 檔案法律與檔案工作標準

( 1 ) 檔案工作標準概述

檔案工作標準, 是以檔案工作領(lǐng)域中重復(fù)性的事物和概念為對象而制定或修訂的各種標準的總稱; 它是檔案工作中有關(guān)單位和個人應(yīng)當遵守的共同準則和依據(jù)。

目前, 我國已經(jīng)公布了一批檔案工作標準, 其中既有國家標準, 也有行業(yè)標準和地方標準、企業(yè)標準等。

( 2 ) 檔案法律與檔案工作標準的關(guān)系

檔案法律與檔案工作標準, 既有共性, 也有區(qū)別。

其共性在于: 它們都是由國家權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的, 均是檔案事業(yè)建設(shè)中各有關(guān)方面需要共同遵守的行為準則。

其區(qū)別在于: 第一, 檔案工作標準和檔案法律在產(chǎn)生的基礎(chǔ)、性質(zhì)、強制力等方面是有所不同的。檔案工作標準是以科學(xué)、技術(shù)以及普及性的檔案工作經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ), 在各有關(guān)方面協(xié)商一致的前提下制定并實施; 檔案法律卻往往是統(tǒng)治階級利益的反映, 并以確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和秩序等為目的。檔案法律在法定范圍內(nèi)是強制執(zhí)行的行為規(guī)范; 而檔案工作標準依據(jù)標準化法的規(guī)定精神, 大多是推薦性的標準, 這類標準是指國家鼓勵自愿采用的具有指導(dǎo)作用的行為準則。第二, 檔案工作標準與檔案法律的主要對象與內(nèi)容側(cè)重點不同。檔案工作標準的主要對象與內(nèi)容側(cè)重于業(yè)務(wù)性、技術(shù)性領(lǐng)域, 注重操作性、技術(shù)性行為的統(tǒng)一規(guī)范; 檔案法律的對象與內(nèi)容則側(cè)重于較宏觀的方面, 原則性和穩(wěn)定性較強。根據(jù)標準化法的規(guī)定, 有關(guān)標準的主管部門應(yīng)定期對所制定的標準進行復(fù)審, 復(fù)審周期一般不超過5 年。