電子公文的歸檔與管理

1 電子公文的形成、傳輸與歸檔

傳統檔案和電子檔案的真實性、完整性及法律憑證作用，在鑒定方法和法律認定上都有很大差別。長期保管電子文件還必須面對計算機軟件、硬件的飛速發展問題，文件格式的多樣性使得問題更為復雜。采用電子、紙質兩套制歸檔方式，以現在的打印用紙和字跡材料的耐久性來看，顯然還不是一個科學、有效、徹底的解決方案。

2 電子公文歸檔管理辦法與要求

在電子文件相關法律、標準不完善的情況下，國家檔案局研究制訂了《電子公文歸檔管理暫行辦法》（下面簡稱《暫行辦法》），目的是加強對電子公文的歸檔管理，有效維護電子公文的真實性、完整性。

對于電子公文，《暫行辦法》界定為：各地區、各部門通過國務院辦公廳統一配置的電子公文傳輸系統處理后形成的具有規范格式的電子數據。明確規定由各級檔案行政管理部門負責對電子公文的歸檔管理工作進行監督和指導，而且電子公文形成單位要指定專人負責本單位的電子公文歸檔工作。

《暫行辦法》要求電子公文在辦理完畢后三個月內，通過“全國政府系統辦公業務資源網電子郵件系統”向機關檔案部門歸檔，對具有長期保存價值的電子公文，要求必須制成一套紙質公文與原電子公文一同歸檔。

為保證歸檔電子公文的完整性，《暫行辦法》要求公文形成部門在公文處理系統中設置足夠容量的暫存存儲器；為保證真實性，要求在系統中設置符合安全要求的操作日志，實時記錄電子公文的操作人員、時間、設備、項目、內容；對歸檔電子公文要求核對內容、簽章，審核收發登記表、操作日志，檢查相關信息和軟件無缺損，紙質文件與相應電子文件內容、形態一致，處理過程無差錯，未被非正常改動。

為了長期保管，《暫行辦法》要求，歸檔與接受部門要對電子公文存儲載體及其技術環境進行檢驗，載體要保持清潔，無病毒侵入，無損傷；存儲載體應符合保管期限要求，一般不進行數據加密，必須加密的公文，其解密軟件要一并歸檔；歸檔電子公文按本單位檔案分類原則進行分類，使用耐久性好的存儲載體，進行一式兩份拷貝，分別用于封存和查閱。為了方便移交電子公文，可以通過公文傳輸網絡進行交接，也可以交接存儲載體。為了有效管理，需長期保存的電子公文，要在每一個存儲載體上同時保存符合規范要求的機讀目錄；在完成公文歸檔移交后，文件形成部門至少還要保存歸檔電子公文一年，以備不測。

電子網絡系統，特別是涉及到檔案部門的事情，安全保密總是第一位的。為了安全保密，對于通過網絡利用檔案必須采取穩妥的身份認證和嚴格的訪問權限控制，要遵守國家相關的安全保密規定。

3 電子公文可靠性問題——電子簽章

短短的幾年時間，網絡的觸角已經延伸到人類生活、工作的每一個角落。可以說，電子政務、電子商務，乃至普通的網絡娛樂等等，正在從行為和心理兩方面影響著當代人的生活。但是，這一切也隨之帶來了許多法律及倫理道德問題，諸如網絡通信的安全與隱私保護、知識產權的保護、電子支付的可行性、合同法律效力、交易認證等等問題。而電子簽章制度的確立，無疑是這一系列問題的一個關鍵點。

建立政務信任體系就要建立國家電子政務的PKI ，為此國家準備建立國家政務的跟蹤服務器。

目前，國家正在制定標準，形成密文標記。電子文件是絕密還是機密，密級是要簽入到正文中間，并做到不可隨意修改的、不可隨意添加的，這個技術要真正能把功能標記簽到文中，當真正的密文要從服務器出來的時候，簽入到正文里的密級標簽，在要通過安全隧道過網關時，公務員使用這個密文的時候，它就要把公務員的身份、權限和電子文檔的密文標記匹配時，才能從網關出來。目前這個技術國家正在規劃，未來國家也要形成標準，否則，國家涉秘的密文、敏感性密文就無法真正很好地交換。

為了保障我國電子商務、電子政務能夠健康發展，從而推動國家信息化建設，受國務院信息化工作辦公室委托，中國電子信息產業發展研究院（CCID）承擔了我國第一部《電子簽章條例》的研究及起草任務。現已到了草案階段，并正在廣泛征求意見。

可以預見，《電子簽章條例》的制訂和頒布將是我國信息化事業發展道路上的一個里程碑，標志著我國信息化事業進入了一個規范發展的新階段，正如同軟件把版作為第一個正式版那樣，隨著我國第一部《電子簽章條例》（草案）進入征求意見階段，可以預見，我國電子簽章的“1.0 時代”已為期不遠。

2002年4月，國務院信息化工作辦公室向中國電子信息產業發展研究院（CCID）簽發了委托后者研究起草《電子簽章條例》（草案）的任務書，隨后CCID組織了以信息化研究中心成員為主體的起草小組，從而拉開了我國第一部《電子簽章條例》出臺的序幕。

我國電子簽章立法的具體內容和其他國家一樣，電子簽章、電子合同、電子記錄、電子認證的法律效力問題也是必須解決的問題，這些問題可以通過規定電子簽章與簽章效力等同，電子合同、電子文件符合書面形式要求的規定，電子形式的要約和承諾有效，電子記錄和電子文件在滿足一定條件下具備證據力的規定等來解決。

4 可以參考的一種過渡解決方案

有一種提法認為“：防火墻”和“電子文件管理”是一種神話，實質上表達的是電子信息攻防技術優劣形勢的不斷轉換，但也說明電子信息安全防護技術的難度。現在紙質和電子文件雙套歸檔的辦法，由于現在的機械紙根本不能和歷史上的手工宣紙相比擬，況且激光打印機墨粉和機械打印機墨水的牢固程度及耐久性都不能令人信服，所以不能認為是一種有效的解決方案。人類社會畢竟從龜甲和牛骨記事，發展到使用紙張記事，科學技術的發展也許終將解決電子記錄永久保存的問題，但不是現在。

可以參考的一種解決方案，即“數字影像整合解決方案”。我們也許可以考慮，在一個可靠、完整的解決方案出臺之前，使用數字影像整合技術解決當前的工作問題，它能否成為一種最終解決辦法則有待時間檢驗。這種辦法是：利用先進的信息處理技術，將縮微技術和光盤技術有機結合起來，對各種規格的紙質檔案進行高速掃描形成數字化信息，對辦公自動化和計算機輔助設計形成的電子文件進行規模化整理，然后批量處理輸入膠片打印機，形成可以相對長期保存的縮微品，從而實現光學掃描和縮微拍攝同步進行，并實現各種載體之間數據的相互轉換，形成各種技術兼容并存、優勢互補、配套使用，以達到對檔案信息的快速、靈活的利用和長期、安全保存的目的。

縮微膠片的法律憑證作用已經得到了解決，在百年時間跨度內保存膠片已經得到了時間的考驗，一部分檔案工作者認為：在文件形成及高頻率的利用時期，使用硬磁盤作為文件存儲載體，因為目前硬磁盤畢竟是訪問速度最快的信息載體，在線信息存儲基本采用磁盤技術；在文件利用頻率降低之后，拷貝轉移信息到光盤，近線存儲使用光盤是由于光盤存儲器是目前單位面積存儲信息容量最大、最經濟的存儲器；而在文件的低利用時期，拷貝轉移信息到縮微膠片存儲，不但可以長期保存，復制和讀取信息，都不會受到類似于計算機信息存儲那樣的技術條件制約，所以常常采取這種手段進行離線存儲。

在當前技術發展水平條件下，采用數字技術和模擬技術相結合的方式，即將計算機技術、光盤技術、縮微技術結合起來，有利于實現檔案信息在各種載體之間轉換，發揮各自優勢，一旦有需求，可以很快地將離線存儲的檔案信息加載成為在線存儲，由此達到對檔案信息快速利用和長期安全保管的目的。另外，技術的發展及檔案信息的法律效力等問題決定了紙張、縮微膠片、光盤三種載體可能在很長一段時間內共存、共用。因此，在相當長一段時間內，應用多種載體實現檔案存儲、管理和利用是一種可供參考的有效解決方案，新加坡國家檔案館已經進行了這方面的工作。