社會發展與檔案事業管理的改革

改革與發展是當今社會的兩大主題，改革是為了發展，而要發展必須改革。當今社會正是這樣處在一個大改革、大發展的時代。檔案事業是社會大系統中的一個子系統，檔案事業的發展不是在真空中進行的，而是在社會這個大系統中實現的。因此，社會的改革與發展必然給檔案事業帶來深遠的影響。檔案事業只有通過改革，才能和改革與發展中的社會相適應，并在社會發展過程中發揮其應有的社會效能。在研究檔案事業發展戰略時，必須研究檔案事業面臨的挑戰及其對策。

一、我國檔案事業管理模式的弊端

建國以來，我國的檔案事業取得了令人矚目的發展。但是，我們不應忽略這樣一個事實:我國的檔案事業與其它事業一樣，是在計劃經濟體制下建立起來的，檔案事業的管理模式是與計劃經濟的社會運行機制相適應的。黨的十四大確定了我國建立社會主義市場經濟體制的改革方向，新的社會運行機制的建立使檔案事業原有管理模式的弊端日趨明顯。

首先是管理思想的不適應。在計劃經濟體制下形成的檔案事業管理思想具有明顯的封閉性特征。這種封閉性主要表現在以下兩個方面:一是在指導思想上追求檔案事業內部規模的擴大和數量的增加，忽視檔案事業內部質量的提高和檔案事業社會效能的發揮，沒有把社會效益的大小作為衡量檔案事業發展的主要標準，存在著重外延輕內涵、重數量輕質量、重自身規模輕社會效益的偏向，因而使檔案事業的建設與發展處于一種自我封閉的狀態之中，未能與外部社會環境形成良性循環;二是將檔案事業的管理與調控僅僅局限在檔案行政管理部門的職能范圍內，在思想上未能真正全面認識到檔案事業的社會性和影響檔案事業的社會因素的多元性，因而使檔案事業管理只能在一個封閉或半封閉的系統中進行單向運作，而社會其它管理系統以及社會需求本身對檔案事業的多向監控調節作用未能得到充分發揮，檔案事業管理與社會其它事業管理之間相互作用、相互促進、協調發展的運行機制無法形成。

其次是管理體制的不適應。自1954年國家檔案局成立以來，全國逐步形成了統一領導、分級分專業管理的檔案事業管理體制。在這種管理體制下，檔案事業管理活動得以有效進行的條件是兩個:一是絕大多數社會組織與政府系統之間具有較強的行政依附或行政制約關系，其中企業與政府部門的關系就是一個典型;二是全社會的檔案絕大多數均為國有。這兩個基本條件在計劃經濟體制下是完全具備的。但是，隨著市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，各種社會組織與政府系統之間的行政依附或行政制約關系將逐步減弱，進而部分或全部解除。同時，經濟體制改革的深人使社會經濟成份結構發生了巨大的變化，集體性質、私人性質以及其它所有制形成的社會組織大量涌現，因而使檔案以及相應的檔案機構的所有制形式也變得多樣化。基本條件的變化，使得在原有管理體制下的檔案事業管理活動難以真正有效地進行。因此，必須對包括管理機構、管理機制、管理制度在內的管理體制進行必要的改革。還豁指出的是，分級分專業的管理體制和長期以來各個社會系統相對封閉、自行運轉的社會環境，造成了社會檔案信息資源和檔案工作條塊分割太多，缺乏應有的橫向聯系，其結果是國家無法對檔案信息資源的開發與服務進行統一的規劃和有效的協調，加上條塊之間信息交流不暢，而使大量有價值的檔案信息閑置和社會檔案信息需求不能得到滿足。

最后是管理方法的不適應。在管理方法上較為突出的問題，一是微觀化，二是行政化。所謂微觀化，是指檔案行政管理部門未能把宏觀管理與微觀管理區分開來，而對管理范圍內的檔案工作事無巨細，大包大攬，實施全方位的指導、監督和檢查。所謂行政化，是指檔案行政管理部門將行政手段作為主要的和基本的管理方法，而很少運用法律手段、經濟手段等其它行之有效的管理方法。管理方法的微觀化和行政化的結果是:一方面，檔案行政管理部門長期把大量的人力、時間投入到對具體事務的業務指導之中，并且因對具體的工作環境、工作條件缺乏全面詳盡的了解而難以取得理想的管理效果，而對檔案事業發展的宏觀調控能力卻因此受到削弱而顯得較為薄弱。另一方面，各級各類檔案業務部門被管得過細過多過死，工作活動出現機關化傾向，行政依賴性強，而缺乏主動性與靈活性，更無法形成自我調節和自我發展的能力。

二、我國檔案事業管理的改革

為適應社會主義市場經濟體制的建立和檔案事業發展的需要，檔案事業管理必須進行相應的改革。我國檔案事業管理的改革，主要應該從更新觀念、改革管理方法和完善檔案事業管理體制這樣三個方面進行。

(一)更新觀念

更新觀念是意識形態領域的改革，在觀念更新的過程中要改掉那些陳舊落后的意識，形成新的意識，即要把計劃經濟體制下形成的思想觀念轉變為與社會主義市場經濟體制相適應的思想觀念。觀念的更新是其它各項改革的基礎，也是改革深化的重要條件，它能消除人們思想上的束縛，引導人們走出認識上的誤區，為其它改革掃清障礙。檔案事業管理的改革，首要的是更新觀念，當前需樹立下列幾種觀念:

1)大檔案事業觀念。所謂大檔案事業觀念，就是指與社會緊密相連的、開放型的檔案事業觀。長期以來，由于我們片面理解和過分強調了檔案工作的政治性、機要性，使檔案工作蒙上了神秘的色彩。處于封閉狀態的檔案工作不可能竭盡全力地去滿足社會的信息需求，而檔案工作的發展也就因此而缺乏良好的社會環境，檔案事業與社會之間無法建立起相互依存、相互影響、相互促進的緊密關系。社會主義市場經濟體制下的檔案事業應該是一個開放型的、與社會休戚相關的社會事業，具體來講，檔案工作要實現下列幾種轉變:一是從封閉型向開放型轉變，即檔案部門的工作重點應放到以多種方式和手段有效地傳播檔案信息，并為社會的各項活動服務上;二是從知識寶庫型向信息噴泉型轉變，即檔案部門不僅要通過對檔案的集中管理、有序管理和安全管理，來履行積累和管理檔案財富的職能，而且要通過對檔案信息資源的開發，使之成為信息產業的重要組成部分;三是從單干型向網絡型轉變，即檔案部門不僅要加強檔案界內部的合作，而且要與圖書館、情報部門加強聯系，構成國家文獻信息保障系統，實現資源共享，以網絡的力量來滿足日益增長的社會信息需求;四是從單功能型向多功能型轉變，即檔案部門要在繼續發揮其記憶功能、積累功能的基礎上來發揮其它功能，尤其是經濟功能，以推動國民經濟的發展。

2)效益觀念。我們應注意到這樣一個事實:一方面社會資源是有限的，另一方面社會需求卻是無限的，這就要求人們必須按最佳的分配來實現最有效地使用資源?！敖洕б妗笔且粋€衡量使用社會資源滿足社會需求的成效大小的指標，物質生產部門已廣泛運用經濟效益這個概念，但是在非物質生產部門，經濟效益問題仍然被忽視。在我國，科研、文化、教育、衛生等單位被統稱為“事業單位”，其基本含義就是非獨立經濟核算單位的部門，所需經費由國家財政撥款，不講經濟效益，不講盈利。檔案館就是屬于事業單位的范疇，自然也就無所謂經濟效益。然而，按照經濟學的觀點，任何一種人類活動只要社會為它投入了一定數量的資源，同時它又滿足著人們的一定需求，那么，人們就應該對它的經濟效益進行分析，以求用最少的資源消耗，使之最大限度地滿足人們在某一方面的需求。在市場經濟條件下，社會資源的投人主要取決于各項事業的社會效益和經濟效益，而決定某項事業社會效益和經濟效益好壞的關鍵因素，是事業各個構成要素及整體活動的質量。因此，檔案事業在新的歷史條件下要得以不斷發展，就必須改變只片面追求規模數量而不講社會效益和經濟效益的指導思想，而把不斷提高檔案事業的內在質量，最大限度地實現檔案事業的社會功能作為主要發展目標。

3)公關觀念。檔案事業作為社會大系統中的一個子系統，它的發展與社會這個外部環境有著密切的聯系。長期以來，由于理解上的片面性，檔案部門以“默默無聞”為榮，忽視了檔案事業的公共關系，忽視了檔案部門在社會上的形象，忽視了檔案事業發展對社會環境的依賴性。而檔案工作不受重視、檔案部門的社會形象較差、社會的檔案意識淡薄等不利于檔案事業的社會環境的形成，則與此有著直接的關系。因此，樹立公共思想，開展公關活動，提高檔案部門的知名度和美譽度，在檔案事業與公眾之間不斷建立起一種互相理解、互相支持和互相依存的統一關系，就能爭取到社會和公眾的支持，從而為檔案事業的發展創造一個良好的社會環境。

4)法制觀念。從某種意義上講，市場經濟就是法制經濟，如何通過加強檔案法制建設來規范調整新形勢下檔案事業所面臨的問題，是市場經濟條件下檔案事業管理改革的重要課題，這對于一個長期以來忽視“法治”，重視“人治”的國家更具有重要的意義。法制方法是一種基于行政方法而又高于行政方法，具有強制性與約束性的管理方法。隨著我國社會主義法制建設的不斷推進，社會管理將由主要依賴行政方法，轉變為以法制方法為核心的多種管理方法綜合運用的社會管理形式。毫無例外，在計劃經濟體制下，檔案事業主要以行政手段來管理，社會主義市場經濟體制的建立，檔案事業必須轉向以法律手段為主，以行政、經濟等手段為輔的管理模式。

(二)完善管理體制

檔案事業所實行的統一領導，分級分專業管理的管理體制，對于合理規劃檔案機構的布局和系統地集中檔案信息資源起著重要的作用。但是由于宏觀調控能力的薄弱，這種管理體制也造成了全國檔案工作條塊分割、缺乏聯系的局面，這極大地制約了社會檔案信息資源的系統開發和廣泛利用，因此必須予以完善。檔案事業管理體制的完善可以從以下兩個方面入手:一方面應該強化檔案行政管理機關的宏觀調控能力，通過制定相應的政策和法規，并正確運用社會對檔案信息需求的導向功能，鼓勵和促進地區與地區之間、行業與行業之間的檔案機構的業務協作和信息交流;另一方面可由檔案行政管理部門指導建立專門的檔案信息服務機構，這種機構具有兩個功能，一個是對一定范圍內的各類檔案機構的檔案信息開發活動發揮協調作用，另一個是在檔案利用者與檔案機構之間發揮中介作用。檔案信息服務機構體系的建立可以分為兩個階段:第一個階段是建立起地區性或行業性的檔案信息服務機構，以盡快發揮某地區或某行業檔案信息資.X的整體功能;第二個階段是在條件成熟時實現檔案信息服務機構的聯網，從而形成社會檔案信息服務體系。近年來，我國的三個全國性檔案目錄中心和一些地方性檔案信息服務中心的建立，無疑是在這方面進行的有益嘗試。

管理體制不僅包括管理機構，而且包括管理機制和管理制度。因此建立新的管理機制也是檔案事業管理改革的一項重要內容。一 個 有 利于檔案事業發展的管理機制應包括三個方面的內容:一個是宏觀調控機制，另一個是社會制約機制，第三個是內在動力機制。

1)建立檔案事業發展的宏觀調控機制，宏觀調控機制表現在:加強檔案事業各組成部分之間的相互依存和相互協調運行的關系;保持檔案事業與社會各項事業的協調發展，即對檔案事業內部各要素、各環節、各方面及其與外部各種關系，加以控制協調，使之配合得當，保持整體平衡。其具體措施有:加強對全國或地區檔案事業建設的總體規劃，并將檔案事業納入國家或地區國民經濟和社會發展的規劃;制訂正確的檔案工作方針政策，切實發揮方針政策的導向作用;建立健全檔案法規體系，提高執法力度和監督水平，使檔案事業的各項工作真正走上依法管理的正確軌道。

2)建立檔案事業發展的社會制約機制。檔案事業是一項社會事業，它的發展必然受社會發展水平和其它社會因素的制約。合理地利用這種制約，形成良好的社會制約機制，將對檔案事業的健康發展產生促進作用。因為社會的需求和社會所能提供的條件將決定著檔案事業發展的速度、規模、方向和趨勢。應當在整體結構合理的前提下和在法規允許的范圍內，放手由社會各方面的需求來對檔案事業的局部以及微觀活動進行制約和調節，從而真正實現檔案事業與社會各項事業的協調發展。

3)建立檔案事業發展的內在動力機制，檔案事業發展的內在動力機制主要表現在以下幾個方面:一是提高檔案人員的整體素質，建立具有競爭性和激勵性的用人制度;二是促進先進技術在檔案部門的推廣和應用，使檔案工作重點實現從“收藏為中心”向服務為中心”的轉移;三是拓展服務領域，擴大檔案事業的經費來源。服務領域的發展包括服務形式和服務內容兩個方面。服務形式應逐漸形成被動服務與主動服務并舉，無償服務與有償服務共存的局面。服務內容除傳統的提供檔案原件或復制件的一般服務外，還要提供咨詢服務、檔案情報服務和檔案寄存服務等。隨著服務領域的拓展，將使檔案事業的經費得到補充，從而增強檔案事業的自我發展能力。

管理制度方面的改革主要表現為完善檔案法規體系，運用檔案法規制度來實施檔案事業的管理，即依法治檔。我國具有的國家規模的社會主義檔案事業的組織與管理必須依托系統而完備的檔案法規，建立和健全檔案法規體系既是國家檔案政策的法制化體現，又是管理國家檔案事業的強有力工具。檔案法規，一般泛指由國家有關部門制定或認可的有關檔案、檔案工作和檔案事業管理的法律、法令、決定、通則、條例、辦法等法規性、制度性文件。我國的檔案法規體系，就是由上述用于調整各種檔案關系的法規制度所構成的有機整體。具體而言，即以檔案法為核心，由若干檔案行政法規、行政規章和管理制度組成的相互聯系、相互協調的統一體。

1)檔案法。1987年9月5日由六屆全國人大常委會第22次會議審議并通過的《中華人民共和國檔案法》，屬于我國檔案法規體系的最高等級層次，既是我國檔案事業建設最根本的法律依據，又是各級各類檔案部門制定有關檔案法規制度的法源和根據;既是其它等級層次檔案法規的基礎，又是檔案法規體系的核心。

2)檔案行政法規。是由國家行政機關為了執行檔案法和履行行政管理職能，在其職權范圍內根據憲法、法律而制定和發布的關于檔案行政管理的各種規范性文件。其法效介于檔案法與其它檔案行政規章之間，效力范圍一般統轄全國或全行政區域，具有普遍的約束力和指導意義。它的內容往往比較具體化、微觀化，表現形式也多為各種決定、規定和條例等。

3)行政規章。各級檔案行政管理機關和有關專業主管部門依據法定權限，制定和發布的有關檔案行政規章，是實施檔案行政管理的直接調控手段，其內容更為具體，適用范圍更趨專門化，發布形式也更靈活，文件數量也更大。

4)管理制度。檔案機構的內部管理制度，盡管它不具有法律形式和法律效力，但它恰是上述三個層次檔案法規思想內容在某一檔案實體管理機構內部檔案管理中的微觀化和具體化體現，其約束力更現實，針對性更強。因此，它是檔案法規體系中最基本的部分。

在法制觀念淡薄的國家里，加強法制建設、建立健全檔案法規體系是一項艱巨的任務，然而加強執法力度，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，則是一項更為艱巨的任務。市場經濟體制下的檔案事業管理體制，其特點之一就是形成了一套符合我國國情并適應檔案事業發展的科學、合理、配套的檔案法規體系。

(三)改革管理方法

根據我國政府職能轉變中所遵循的“宏觀管住、微觀放開”的原則，檔案管理方法的改革應是明確和強化的市場經濟條件下的檔案行政管理機關的職能。

檔案行政管理機關作為政府的一個職能部門，其基本任務是代表國家對檔案事業實施宏觀管理，其具體職能應包括以下三個方面:

1)規劃協調。規劃是指根據國家或地區發展的總體戰略，確定國家或地區檔案事業體系的結構、布局和發展戰略。協調是指協調檔案事業與社會其它事業的關系和協調檔案事業內部各組成部門的關系，以追求檔案事業整體功能的最優化和保持檔案事業發展的動態平衡。

2)指導監督。指導是指根據國家有關檔案工作的方針政策，對檔案事業的各項工作進行政策指導。監督是指依據檔案工作的法規制度，對各種檔案現象在實行有效控制的過程中的運動狀態進行督促與檢查。

3)服務保障。即為檔案事業的發展創造適宜的條件，其主要內容包括:組織與指導檔案專業人員的培訓工作，提高檔案隊伍的整體素質;組織與指導檔案科研工作，積極促進檔案科研成果的推廣運用，提高檔案工作水平;組織與指導檔案宣傳出版工作，創造有利于檔案事業發展的社會輿論環境;組織與指導檔案界的國際交往與合作，借鑒其他國家和地區檔案工作的成功經驗，促進本國檔案事業的發展。

在管理方式上，檔案行政管理機關應摒棄運用行政命令進行微觀調控的直接管理方式，而應采用運用政策法規進行宏觀調控的間接管理方式，從而真正使檔案事業的各項工作既協調發展，又具有生機活力。在管理方法上，應由行政手段轉變為依法管理，即以法律手段為主，輔以行政、經濟等手段進行管理。