關于“現行文件利用中心”與“政府信息公開查閱場所”建設的調研與思考

攀枝花市檔案局 李加強 李衛坤

《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條：“各級人民政府應當在國家檔案館設置信息公開查閱場所”的規定賦予了檔案館新的職能。如何履行法定職能，弄清“政府公開信息查閱場所”與之前檔案館“現行文件利用中心”的關系，切實抓好“政府公開信息查閱場所”建設，是各級檔案部門義不容辭的責任。筆者通過調查，就此談談膚淺的認識與思考。

一、歷史淵源與意義

檔案館“現行文件利用中心”建設大體始于本世紀處，是各級檔案行政管理部門和各級國家綜合檔案館貫徹“三個代表”重要思想，努力拓展檔案館社會服務功能，而采取的重大舉措。即將過去分散在各級黨委、政府部門已公開的對人民群眾生產、生活具有重要查考利用價值的現行各類政策、法規性文件，提前接收到各級國家綜合檔案館的“現行文件閱覽室”集中提供利用的一種服務方式，是檔案部門的自覺行為，并沒有法律意義上的強制性。其性質具有“政府信息公開查閱場所”的屬性。

“政府公開信息查閱場所”的建設始于2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以后，是各級國家綜合檔案館依法履行法定職責，及時建立網絡利用平臺，通過互連網或其他方式，在檔案館固定的場所設立政府信息公開提供利用終端，將檔案館的網絡利用平臺與政府專門的信息公開網站實現互連，不需集中采集已公開的政府信息即可實現遠程提供利用的新型服務方式，不是檔案部門的自覺行為，而是法律賦予設定，具有法律意義上的強制性。其性質是“現行文件利用中心”的拓展與完善。因此，理順檔案館“現行文件利用中心”與“政府信息公開查閱場所”的關系，對抓好“政府信息公開查閱場所”的建設意義重大。

利用政府公開信息是社會所需，也是檔案館利用服務新的發展趨勢，其服務方式作用重大，在不同時期體現了不同效果，深受廣大人民群眾的歡迎。不管是過去的“現行文件利用中心”還是現在建設的“政府信息公開查閱場所”都符合“實現偉大中國夢，建設美麗中國”，服務群眾提供維權信息支撐的要求，是檔案部門貫徹“實現偉大中國夢，建設美麗中國”主題教育活動的創新之舉，也是最大限度地滿足社會各界和人民群眾對不斷增長的社會公務活動的知情權及檔案信息利用需求，實現百姓夢想，推動檔案事業發展空間、彰顯檔案工作服務社會、造福人民的魅力與勇氣具有極其重要的現實意義。

二、現狀及存在問題

（一）現狀

據所查證的資料顯示，“現行文件利用中心”建設，是按照國家檔案局的統一部署和安排，各省、市、縣（區）級國家綜合檔案館均先后按照要求，逐步開展了“現行文件利用中心”的建立工作。首先，由各地黨委、政府制定關于報送現行文件材料有關問題的地方管理規范，對現行文件的報送工作提出了具體的要求；其次，明確機構與編制，增掛服務中心的牌子；三是組織開展現行文件和已公開信息的收集工作。收集了大量各級機關及相關部門2000年—2008年形成的可公開的現行紙質文件，并掃描成電子文件存儲；同時，從黨政網或公文交換平臺上接收各級機關單位公開的電子現行文件；有的地、市還將所收集到的現行電子文件上傳到省檔案局現行文件中心，實現了省、市現行電子文件信息的遠程查閱和信息共享服務。

到2008年，全國大多數國家綜合檔案館“現行文件利用中心”已基本建成。從總的運行情況看，各地“現行文件利用中心”基本得到了本地區相關部門的批復和認可，掛牌開展了實質性現行文件利用服務工作，文件中心呈現機構基本健全，制度較完善，收集、整理、保管、利用各項工作運轉基本正常的態勢，個別的正在不斷建設和完善的過程中。但自從《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，按照新的要求，原來的“現行文件利用中心”對檔案信息公開等的問題和局限逐漸突顯。

（二）存在的主要問題

全國大部分檔案館的“現行文件利用中心” 雖然已初步建成，并已在力所能及的逐步開展現行文件的提供利用服務工作。但從運行的情況來看，前景不亦樂觀。總體看利用率非常低，效果很不理想，有的地方“現行文件利用中心”建成后，甚至到無人問津非常尷尬的境地。因此，個別地區對“政府信息公開查閱場所”建設的重要性認識不足，信念發生動搖，缺乏動力和信心；有的地區還面臨著“現行文件利用中心”還未建立起來，又面臨“政府信息公開查閱場所”建設的新任務，到底怎樣理順二者的關系，如何著手去抓都非常茫然與困惑。主要存在以下問題：

1、“現行文件利用服務中心”的稱謂不規范

“現行文件利用服務中心”是《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施前檔案行業約定成俗通用的稱謂，與新頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條規定的：“各級人民政府應當在國家檔案館設置信息公開查閱場所”的規范稱謂不相符。而且“現行文件利用服務中心”不管是從內含還是外延上講都與“政府信息公開查閱場所”有著本質的區別。雖然二者的實質都是提供現行文件信息利用服務，但“現行文件利用服務中心”的收集范圍是沒有明確的法律依據，只是憑檔案部門的主觀需要和臆想而定，具有主觀隨意性而缺乏規范性。其提供利用的方式也是非常傳統老套。

“政府公開信息查閱場所”的主體資格與主體地位和收集范圍是有法規明確規定的，具有規范性和強制的法律約束性。其收集范圍依法而定，只能是政府各部門已經公開的現行文件，沒有公開的政府信息檔案部門不能擅自接收，否則就是違法行政。其提供利用方式比較新穎，通過網絡可實現遠程查閱。二者既有聯系又有區別。如果不從名稱上正本清原，回到《政府信息公開條例》的規范稱謂“政府公開信息查閱場所”的建設上來，容易引起群眾的混淆和誤解，更談不上信息服務社會、服務群眾和確保檔案部門依法行政。因此，“現行文件利用服務中心”，規范稱謂必須回歸到“政府公開信息查閱場所”的規范稱謂上來才名正言順。

2、“政府信息公開查閱場所”建設嚴重滯后

傳統意義上的“現行文件利用服務中心”建設，普遍意義上是檔案部門一相情愿的主動行為，而并沒有各級政府的主動支持和相關職能部門的積極配合參與，即使建立了體制，發了文件，掛了牌子，成立了機構，也只是形式上的而已，只有機構而無人員編制和經費保證，使工作受到嚴重影響。目前，雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》要求建立“政府公開信息查閱場所”，但從目前政府的角度說，既沒有給市、縣（區）檔案館設置專門的機構，也沒有增加必要的人員編制，更沒有把“政府公開信息查閱場所”建設相關的費用列入地方財政預算予以保證，政府和檔案部門都沒有將此系項工作列入各自的議事日程。因此，目前各地“政府公開信息查閱場所”建設嚴重滯后，運行服務還是以“現行文件利用服務中心”為主。

3、未建立科學有效的政府公開信息工作管理體制

《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，各地政府發文對貫徹提出了具體的實施意見和要求，要求各相關部門要在2008年前完成本部門《信息公開指南》和《信息公開目錄》的編制，并在各地政務公開網站、公眾信息網或部門網站上或相關政府查閱場所公布，但遺憾的是大部分政府未把“政府公開信息查閱場所”建設納入到政府信息公開總的管理體系之中一并進行統籌規劃與協調。其具體表現：一是未制定地方政府信息公開具體的管理規范與細則，明確政府信息公開后信息的最后歸宿與流向；二是未對政府信息公開部門提出公開信息的具體要求，致使一些政府部門該公開信息的未及時公開；三是部門信息公開工作和“政府信息查閱場所”建設未納入政府年度目標考核體系，一并進行考核與督查。

4、未建立政府公開信息數據采集的互連機制

傳統意義上的“現行文件利用服務中心”信息采集，主要是通過政府各部門的及時向檔案館集中報送而實現。隨著政府信息公開工作和網絡的不斷發展，政府公開信息體系日趨完善，“政府公開信息查閱場所”信息的采集也發生了根本的變化，采集渠道更加便捷，不需要建立信息的集中報送工作機制。只需建立與政府公開信息網的網絡連接平臺即可實現遠程的查閱利用。但就目前查證的資料情況看，全國各地信息采集互連機制還沒有完全建立，致使信息利用渠道嚴重不暢。雖然有的地區均由黨委、政府發文對信息公開作了要求，但因缺乏必要的考核機制，仍有部分單位沒有按要求及時主動向社會公開政府信息而影響提供利用，檔案館也沒有實現網絡利用與政府公開網站的互連互通。

5、未建立檔案館專用的現代化信息查閱檢索平臺

檔案館過去接收的現行紙質文件或政府部門已公開的現行電子文件已實現從公文交換平臺接收，而接收的已公開政府信息目前無相應的電子現行文件的專用管理軟件進行管理，從黨政網或公文交換平臺簽收的電子文件只能存儲于計算機硬盤上，不能實現計算機系統檢索，給提供利用帶來極大的不便，降低了利用質量；而現行政府公開信息的查閱利用則只需要配備相應的查閱硬件設備，建立一個網絡利用平臺，實現與政府公開信息網的互連互通。但就目前情況看，大部分檔案館既沒有設立專門固定的查閱場地，也沒有配備計算機、查閱觸摸設備、打印機、復印機等設備，網絡信息查閱檢索平臺也未建立起來。

6、檔案館政府公開信息提供利用缺乏聯動機制

盡管各地都初步建立了“現行文件查閱利用服務中心”，但基本上都處于散兵游勇各自為政的狀態，還沒有從總體上實現統籌與協調，省、市、縣（區）檔案部門政府公開信息查閱工作的三級聯動機制還未建立起來。百姓對此又知之甚少，缺乏查閱信息維權意識，致使政府已公開信息的查閱利用率極低，出現了接收來的已公開政府現行文件信息少有人問津的尷尬局面。就其原因：一是已接收進“現行文件利用中心”的大部分政府已公開的信息都屬于不保密的文件，人民群眾可以從政府其他相關職能部門直接獲取，到檔案部門利用反而不便，因為對公開政府信息的咨詢答疑檔案部門并不具優勢；二是所收集的政府公開信息內容涉及人民生產、生活的政策法規文件少。因此，現行文件中心要運行起來或真要過度到建成為“政府公開信息查閱場所” 要走的路還很長。

三、對策與措施

“政府公開信息查閱場所”建設，既是一項復雜的系統工程，也是一項長期的歷史任務。針對以上存在問題，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定和檔案館在新時期政府信息公開中所承擔的職責，采取以下有效措施，有針對性的加強“政府公開信息查閱中心”建設，突出服務性、體現時代性、注重整體性、堅持聯動性，以健全制度和創新機制為保證，以科學發展觀的理念，推動政府信息公開查閱場所建設，努力把檔案館建成本地區名副其實的“政府公開信息查閱場所”。

1、加強宣傳，突出檔案館政府公開信息查閱場所的主體地位

“政府公開信息查閱場所”建設不是最終目的，關鍵是要發揮政府信息查閱平臺的作用，為人民群眾查閱已公開的政府信息提供極大的方便，使群眾的利益通過檔案館提供的查閱政府信息平臺得以維護。因此，要加大對《中華人民共和國政府信息公開條例》和檔案館利用政府信息的規定和手續的宣傳力度，使各級機關、團體、企業、事業單位和人民群眾明確了解國家檔案館是政府信息查閱場所，樹立信息查閱意識，明確查閱利用的程序和要求。同時，突出檔案館在政府公開信息查閱中的主體地位和作用，增強社會有關方面信息公開和配合檔案部門搞好信息資源利用的自覺性。

2、理清工作思路，明確“政府公開信息查閱場所”建設的重點

過去的“現行文件中心”文件的收集、利用、公開信息的范圍等都由檔案部門決定，具有主觀隨意性。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定，檔案館是“政府公開信息查閱場所”而不是政府已經公開信息存儲的信息庫。檔案館不是政府信息公開的主體，也不具備隨意公開政府現行文件的資格，更不是政府信息公開的監督部門，不能要求其他政府部門公開現行文件或必須向檔案部門報送相關已經公開的信息。因此，檔案部門應轉變過去建設“現行文件中心”建設的老觀念，理清工作思路，明確法律依據和職責。弄清檔案館到底是要建立“政府公開信息查閱場所”還是“政府已經公開的信息庫”？我們認為重點應該是“政府公開信息查閱場所”建設。既然是“場所”就不需要集中統一接收政府已經公開信息。按照這個思路和設想，檔案館“政府公開信息查閱場所”建設的總體構架應考慮：第一、設立固定的場地，配備相應的人員；第二、建設的重點不能放在文件的實體管理上（文件的接收、信息的采集、進行必要的數字加工等傳統的管理手段和方式上），而應該放在信息網絡利用平臺的建設上，因各級政府都開通了政府公開信息網，里面已經包含了所有政府部門的公開信息，只要檔案館實現了互連，利用者即可實現遠程查閱利用，不需再向檔案館另外報送紙質或電子信息；第三、加強硬件網絡建設，配備必要的查閱設備，如計算機、觸摸屏、打印機等；第四、并開通與政府公開信息網站的終端。

3、加強溝通與協調，爭取政府的大力支持

《中華人民共和國政府信息公開條例》第三條二款規定：“縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作”。因此，檔案部門要緊緊依靠市、縣（區）人民政府的領導，積極主動與政府信息公開主管部門的溝通與協調，加強政府信息公開查閱場所的硬件環境建設。具體說就是依托政府的支持，結合實際需要，向政府報送專題報告；爭取將政府信息查閱場所建設納入政府信息公開工作的總體規劃，并爭取將建設所需經費和硬件建設列入財政預算；爭取將所需的設備（觸摸式查閱儀、電腦、服務器等），列入政府采購，統一解決，不斷改善政府公開信息查閱場所條件，完善提供便利的查閱平臺，為群眾提供一條方便、快捷的信息服務渠道，建立科學有效的政府公開信息查閱工作機制，真正發揮檔案館政府公開信息查閱場所的功能。

4、加強制度建設，制定政府公開信息地方管理規范

《中華人民共和國政府信息公開條例》第四條規定：“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度……。”因此，要爭取以政府的名義制定政府公開信息地方管理規范，明確各地各級政府公開信息查閱場所建設的管理體制、信息公開采集的具體要求等，包括政府公開信息查閱場所建設的規模、運作方式、機構設置、人員、基礎設實配備、公開信息采集范圍、程序、時間與方式、信息格式及載體形式、信息公開的保密審查、監督與考核、制度建設等，以規范政府公開信息歸屬與流向，為場所建設提供必要的法制保障。

5、加強政府公開信息的考核，確保查閱信息正常采集利用

政府公開信息查閱場所建設關鍵是要搞好信息資源建設，而信息資源建設的關鍵是信息公開機制的建立與信息采集渠道的通暢。因此，檔案部門要緊緊依靠信息公開主管部門和各行政機關信息公開工作的整體推進，搞好政府公開信息查閱信息源建設。一是通過地方政府制定的規范性文件，要求各級政府部門建立健全政府信息主動公開機制，按照規定和法定程序，編制《部門信息公開指南》和《部門信息公開目錄》，該公開的要及時向社會公開，確保政府信息公開的來源；二是要建立檔案館及時全面掌握和接收各部門主動公開信息目錄和政府已公開信息的信息采集機制，以確保政府公開信息的合理流向與安全；三是加強考核，確保政府公開信息不流于形式。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十九條規定：“各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。”其參與考核的主體是主管政府信息公開的主管部門和行政監察機關，以此來保障各級行政機關及時主動向社會公開政府信息不流于形式。而各檔案部門要對政府公開信息及時、主動的采集和向社會提供利用，不斷滿足人民群眾的利用需求。