珠海市檔案局 吳廣平
上世紀80年代末90年代初，外國資金、技術大量進入中國，在不長時間內，中外合資、合作企業以及外國獨資企業，如雨后春筍般在中國特別是在廣東省沿海城市迅速發展起來。與此同時，國有資本也實施“走出去”的戰略，不斷向國外、境外拓展，通過在境外設立企業，推動以技術和設備為資本的境外加工貿易，利用境外銷售和服務網絡擴大產品出口、創匯、融資。一些地區，尤其是改革開放的前沿陣地的廣東省，利用國家給予的特殊政策及經濟特區的優惠政策，紛紛在境外及港、澳地區設立了不同規模的公司；經過二十多年的發展，這些境外企業有的公司已由原來最初的幾百萬資金，發展壯大到現在擁有幾十家下屬公司、資產達到幾十億的大型集團公司。這些國有境外企業在創辦和發展過程中形成了大量珍貴的檔案，這些檔案不僅記錄了企業自身初創、發展、壯大的過程，客觀反映了企業各項經營管理活動，也是國家改革開放重大國策付諸實踐的鏡子。管理好這些寶貴的國有檔案資產，不僅是國有境外企業自身經營和發展的需要，也是國家政策研究及經濟戰略發展的需要，因此，加強對國有境外企業檔案的管理，搞好國有境外企業檔案工作，管好國有境外企業檔案資產是一項政治性非常強的工作，也是一項迫在眉睫的任務。
國有境外企業檔案管理存在的問題及原因剖析
在對國有境外企業檔案的指導及研究分析過程中，我們感到國有境外企業檔案管理工作形勢不容樂觀。
1、國有境外企業領導對國家檔案工作政策不清，規范不熟，少數領導檔案意識不強。據調查了解，國有境外企業領導對檔案的認識中存在兩種現象：一種是有自發的檔案意識，認為檔案對企業各項工作能發揮重要作用，應該加強管理，但由于對國家檔案工作的政策、法律不清，檔案管理要求不懂，規范不熟，不知如何管理，僅樸素地認為重要檔案自己保存放心，利用起來方便，而沒有歸檔管理。隨著領導更迭，檔案也隨之變動，結果造成檔案歸檔不全、甚至丟失。另一種是只注重經濟效益，忽視基礎管理，檔案工作擺不上領導的議事日程，甚至根本沒有檔案工作的意識，造成檔案管理混亂。
2、國有境外企業檔案大多處于分散管理狀態，檔案文件的流向不易控制，為檔案文件的流失埋下隱患。
由于國有境外企業在經營管理過程中，基本按照國外企業或國際通行的企業管理模式，國家對國有境外企業的政策與國內企業的不同，因此在管理體制、架構和日常管理方面與國內企業有較大的差異，正是由于管理體制的差異產生檔案管理意識的差異，意識的差異導致檔案管理行為上的差異。國有境外企業的老總們普遍認為企業經營和管理內外有別，在境外可以按國外企業自由管理檔案，無須對檔案進行特別的管理，或者認為國家對國內企業檔案管理的法律規范不適用于國有境外企業。一些國有境外企業一直推行部門分別管理的做法，將公司重要檔案的原件長期保存在部門之中，這種意識和實際的做法，使國有境外企業的檔案基本處于分散管理狀態。分散管理的最終結果是企業的檔案散存在部門之中，散存在個人手上，隨著時間的推移和有關人員的變動，導致檔案文件的流失，給國有資產造成損失。
3、國有檔案行政部門指導的不便，使國內行之有效的管理方法在國有境外企業中無法實施，國有境外企業檔案工作得不到及時的指導幫助，造成檔案管理整體水平普遍較低。
檔案實行集中統一管理既是我國檔案工作的基本原則，也是單位或企業檔案資料得到安全保管的最佳方法，但是由于國有境外企業領導不重視、檔案部門人員辦證難、經費緊張等主客觀原因，導致檔案行政管理部門無法及時對國有境外企業進行監督，而企業本身對檔案管理又了解不深，只按自己想當然的去做，造成國有境外企業檔案管理整體水平普遍較低，檔案管理現狀比較混亂。
4、國內檔案法規對國有境外企業形不成有效的制約，造成國有境外企業檔案管理任意自流、“遍地開花”的局面。
一直以來，我國檔案行政管理部門缺乏針對國有境外企業檔案管理的專門法規，國有境外企業只能按當地流行的企業經營管理方法來管理檔案，而檔案行政管理部門因為沒有適用的法規，也難以對國有境外企業進行有效的指導、管理，只能任其自由發展，遇到國有境外企業主動邀請協助的，才派人赴境外指導工作，因而工作非常被動。
國有境外企業檔案管理的對策、思路
鑒于國有境外企業檔案管理中切實存在的問題，可以從以下幾個方面加強對國有境外企業檔案的管理。
1、加強對國有境外企業檔案管理的立法，以法律的規范約束國有境外企業檔案工作行為。
(1)在相應的法律法規中明確國有境外企業領導人在管理檔案方面的法律責任。
(2)對國有境外企業檔案管理的機構、人員、體制以及制度建設等方面，提出原則性要求。
(3)明確檔案行政管理部門依法對國有境外企業檔案工作指導和監督職責，國有各投資主體單位對所屬境外企業的檔案工作具體管理的職責。
2、國家或者行業主管部門制定國有境外企業檔案管理的技術規范，在相應的技術規范中重點明確以下內容：
(1)對國有境外企業檔案的歸檔、收集、保管等提出要求。在保管方面可提供多種方式選擇，有條件的可實行統一管理、集中保管的辦法。明確檔案管理機構或人員收集、保管檔案資料的職責。國有境外企業歸檔的文件材料參照國家的有關標準和規范，進行科學分類和整理，配置適宜檔案安全保管的場地、設備及保護設施。
(2)明確國有境外企業發生資產與產權變動時檔案的處置的原則。境外企業在發生重組、兼并、出售、股份制改造甚至退出市場等資產與產權變動時，其檔案往往不知如何處置，這就要求我們明確檔案處置的原則，保證國有資產不因人為而受損失。
(3)對國有境外企業檔案的進出境作出相應的規定。國有境外企業因為其工作需要，有時必須攜帶一些存放在境內的檔案原件或復印件進出境，但必須經有關單位審核批準海關才予以放行。有些企業認為手續繁雜，貪圖方便把文件放在車上帶過關，這種做法既違反現有法律法規、且容易發生檔案安全問題。海關近幾年就查出多宗未經批準擅自攜帶文件進出境的案件。
3、建立聯系機制，加強境內檔案部門與國有境外企業之間的指導與聯系，協同做好檔案工作
境內檔案部門與國有境外企業之間長期以來都存在著溝通交流不足、指導不足的情況，致使境外企業檔案管理出現各種狀況。為了扭轉這一局面，檔案行政管理部門應當與國有境外企業探索建立合適的聯系機制，加強兩者間的業務溝通，企業可以通過合法途徑積極配合檔案部門，共同把檔案工作做好。
4、探索國有境外企業檔案管理新途徑，采用委托保管方式管理國有境外企業的檔案。
由于境外國有企業在規模和檔案管理硬件條件方面存在差距，因此，在檔案保管具體上可以嘗試采用托管方式。政府可以選擇大型境外企業或某個企業集團建立檔案管理機構，提供檔案保管場所，向其他企業開放，提供有償托管服務，對于一些不具備保管檔案條件的企業，可以委托管理，確保檔案材料的安全保管。托管應是一條行之有效的途徑，檔案行政管理部門可以進行調研。
國有境外企業檔案工作正處于起步階段，任重而道遠。目前更緊迫的是境內檔案行政管理部門應對其加大監督指導的力度，從業務上協助國有境外企業完善檔案工作機制，防止國有檔案資產的流失。
（牛角摘自《中國檔案》2003年第12期）
上世紀80年代末90年代初，外國資金、技術大量進入中國，在不長時間內，中外合資、合作企業以及外國獨資企業，如雨后春筍般在中國特別是在廣東省沿海城市迅速發展起來。與此同時，國有資本也實施“走出去”的戰略，不斷向國外、境外拓展，通過在境外設立企業，推動以技術和設備為資本的境外加工貿易，利用境外銷售和服務網絡擴大產品出口、創匯、融資。一些地區，尤其是改革開放的前沿陣地的廣東省，利用國家給予的特殊政策及經濟特區的優惠政策，紛紛在境外及港、澳地區設立了不同規模的公司；經過二十多年的發展，這些境外企業有的公司已由原來最初的幾百萬資金，發展壯大到現在擁有幾十家下屬公司、資產達到幾十億的大型集團公司。這些國有境外企業在創辦和發展過程中形成了大量珍貴的檔案，這些檔案不僅記錄了企業自身初創、發展、壯大的過程，客觀反映了企業各項經營管理活動，也是國家改革開放重大國策付諸實踐的鏡子。管理好這些寶貴的國有檔案資產，不僅是國有境外企業自身經營和發展的需要，也是國家政策研究及經濟戰略發展的需要，因此，加強對國有境外企業檔案的管理，搞好國有境外企業檔案工作，管好國有境外企業檔案資產是一項政治性非常強的工作，也是一項迫在眉睫的任務。
國有境外企業檔案管理存在的問題及原因剖析
在對國有境外企業檔案的指導及研究分析過程中，我們感到國有境外企業檔案管理工作形勢不容樂觀。
1、國有境外企業領導對國家檔案工作政策不清，規范不熟，少數領導檔案意識不強。據調查了解，國有境外企業領導對檔案的認識中存在兩種現象：一種是有自發的檔案意識，認為檔案對企業各項工作能發揮重要作用，應該加強管理，但由于對國家檔案工作的政策、法律不清，檔案管理要求不懂，規范不熟，不知如何管理，僅樸素地認為重要檔案自己保存放心，利用起來方便，而沒有歸檔管理。隨著領導更迭，檔案也隨之變動，結果造成檔案歸檔不全、甚至丟失。另一種是只注重經濟效益，忽視基礎管理，檔案工作擺不上領導的議事日程，甚至根本沒有檔案工作的意識，造成檔案管理混亂。
2、國有境外企業檔案大多處于分散管理狀態，檔案文件的流向不易控制，為檔案文件的流失埋下隱患。
由于國有境外企業在經營管理過程中，基本按照國外企業或國際通行的企業管理模式，國家對國有境外企業的政策與國內企業的不同，因此在管理體制、架構和日常管理方面與國內企業有較大的差異，正是由于管理體制的差異產生檔案管理意識的差異，意識的差異導致檔案管理行為上的差異。國有境外企業的老總們普遍認為企業經營和管理內外有別，在境外可以按國外企業自由管理檔案，無須對檔案進行特別的管理，或者認為國家對國內企業檔案管理的法律規范不適用于國有境外企業。一些國有境外企業一直推行部門分別管理的做法，將公司重要檔案的原件長期保存在部門之中，這種意識和實際的做法，使國有境外企業的檔案基本處于分散管理狀態。分散管理的最終結果是企業的檔案散存在部門之中，散存在個人手上，隨著時間的推移和有關人員的變動，導致檔案文件的流失，給國有資產造成損失。
3、國有檔案行政部門指導的不便，使國內行之有效的管理方法在國有境外企業中無法實施，國有境外企業檔案工作得不到及時的指導幫助，造成檔案管理整體水平普遍較低。
檔案實行集中統一管理既是我國檔案工作的基本原則，也是單位或企業檔案資料得到安全保管的最佳方法，但是由于國有境外企業領導不重視、檔案部門人員辦證難、經費緊張等主客觀原因，導致檔案行政管理部門無法及時對國有境外企業進行監督，而企業本身對檔案管理又了解不深，只按自己想當然的去做，造成國有境外企業檔案管理整體水平普遍較低，檔案管理現狀比較混亂。
4、國內檔案法規對國有境外企業形不成有效的制約，造成國有境外企業檔案管理任意自流、“遍地開花”的局面。
一直以來，我國檔案行政管理部門缺乏針對國有境外企業檔案管理的專門法規，國有境外企業只能按當地流行的企業經營管理方法來管理檔案，而檔案行政管理部門因為沒有適用的法規，也難以對國有境外企業進行有效的指導、管理，只能任其自由發展，遇到國有境外企業主動邀請協助的，才派人赴境外指導工作，因而工作非常被動。
國有境外企業檔案管理的對策、思路
鑒于國有境外企業檔案管理中切實存在的問題，可以從以下幾個方面加強對國有境外企業檔案的管理。
1、加強對國有境外企業檔案管理的立法，以法律的規范約束國有境外企業檔案工作行為。
(1)在相應的法律法規中明確國有境外企業領導人在管理檔案方面的法律責任。
(2)對國有境外企業檔案管理的機構、人員、體制以及制度建設等方面，提出原則性要求。
(3)明確檔案行政管理部門依法對國有境外企業檔案工作指導和監督職責，國有各投資主體單位對所屬境外企業的檔案工作具體管理的職責。
2、國家或者行業主管部門制定國有境外企業檔案管理的技術規范，在相應的技術規范中重點明確以下內容：
(1)對國有境外企業檔案的歸檔、收集、保管等提出要求。在保管方面可提供多種方式選擇，有條件的可實行統一管理、集中保管的辦法。明確檔案管理機構或人員收集、保管檔案資料的職責。國有境外企業歸檔的文件材料參照國家的有關標準和規范，進行科學分類和整理，配置適宜檔案安全保管的場地、設備及保護設施。
(2)明確國有境外企業發生資產與產權變動時檔案的處置的原則。境外企業在發生重組、兼并、出售、股份制改造甚至退出市場等資產與產權變動時，其檔案往往不知如何處置，這就要求我們明確檔案處置的原則，保證國有資產不因人為而受損失。
(3)對國有境外企業檔案的進出境作出相應的規定。國有境外企業因為其工作需要，有時必須攜帶一些存放在境內的檔案原件或復印件進出境，但必須經有關單位審核批準海關才予以放行。有些企業認為手續繁雜，貪圖方便把文件放在車上帶過關，這種做法既違反現有法律法規、且容易發生檔案安全問題。海關近幾年就查出多宗未經批準擅自攜帶文件進出境的案件。
3、建立聯系機制，加強境內檔案部門與國有境外企業之間的指導與聯系，協同做好檔案工作
境內檔案部門與國有境外企業之間長期以來都存在著溝通交流不足、指導不足的情況，致使境外企業檔案管理出現各種狀況。為了扭轉這一局面，檔案行政管理部門應當與國有境外企業探索建立合適的聯系機制，加強兩者間的業務溝通，企業可以通過合法途徑積極配合檔案部門，共同把檔案工作做好。
4、探索國有境外企業檔案管理新途徑，采用委托保管方式管理國有境外企業的檔案。
由于境外國有企業在規模和檔案管理硬件條件方面存在差距，因此，在檔案保管具體上可以嘗試采用托管方式。政府可以選擇大型境外企業或某個企業集團建立檔案管理機構，提供檔案保管場所，向其他企業開放，提供有償托管服務，對于一些不具備保管檔案條件的企業，可以委托管理，確保檔案材料的安全保管。托管應是一條行之有效的途徑，檔案行政管理部門可以進行調研。
國有境外企業檔案工作正處于起步階段，任重而道遠。目前更緊迫的是境內檔案行政管理部門應對其加大監督指導的力度，從業務上協助國有境外企業完善檔案工作機制，防止國有檔案資產的流失。
（牛角摘自《中國檔案》2003年第12期）
