新世紀以來，我國國家檔案館建設進入了歷史發展新階段，公共檔案館建設是一個重要標志。探究公共檔案館建設的動因和背景，對于進一步認識我國公共檔案館建設的歷史必然性，正確把握公共檔案館建設的發展趨勢，推進公共檔案館建設的步伐，具有重要意義。
一、公共檔案館建設的客觀要求
（一）公共檔案館建設是適應社會轉型的需要
現階段的中國社會正處于一個十分深刻的轉型過程中，其中最主要的是經濟社會形態和技術社會形態兩個不同視角內的雙重轉型。從經濟社會形態的視角看，中國正在經歷社會的模式轉換，即從計劃經濟體制以及相應的政治和文化體制，向社會主義市場經濟體制轉換，并進而在此基礎上完成政治體制和思想文化體制的改革；從技術社會形態的視角看，中國正在經歷另一種意義的社會轉型，即從傳統社會（農業社會）向現代社會（工業社會、信息社會）轉型。⑴
社會轉型引發了社會生活各個領域、各個層面的深刻變革，必然會對國家檔案館提出新的要求。社會轉型使社會形態從封閉性社會向開放性社會變遷和發展，這種變革必然要求檔案館進一步向社會開放，這種開放是全方位的，包括理念、館藏、設施等等，以適應社會轉型日益開放的環境。
社會轉型時期，利益格局調整加快、利益分配出現偏差，都會導致社會矛盾沖突增多。“現代化需要社會所有主要領域產生持續變遷這一事實，意味著它必然因接踵而至的社會問題、各種群體間的分裂和沖突，以及抗拒、抵制變遷的運動，而包含諸種解體和脫節的過程。”⑵盡力減輕現代化進程中的“陣痛”，必須為社會矛盾沖突的控制和處理提供各種有效的途徑，為社會穩定提供“減壓閥”。國家檔案館在這方面可以發揮獨特的作用。因為檔案具有無可替代的憑證作用，許多社會矛盾的解決都需要檔案“一錘定音”的相助。近年來，各級國家檔案館向社會提供利用戶籍檔案、婚姻檔案、獨生子女檔案、知青檔案、房產檔案、轉制企業檔案、小城鎮保險檔案等等，為解決眾多百姓的婚姻、工齡、退休、養老保險、房產糾紛等問題提供了有力的依據和憑證，復雜紛繁的矛盾由此迎刃而解，積存多年的問題由此廓清事實，一觸及發的事端“化干戈為玉帛”。因此，在化解和緩和社會矛盾中，國家檔案館可以發揮“避震”、“減震”的作用，給予群眾，特別是部分困難、弱勢群體以真切的檔案關懷，指導他們利用檔案了解事實、解決問題，幫助他們提升對社會的認同感。社會轉型，要求國家檔案館更好地發揮自己獨特的作用，承擔應盡的社會責任。因而，建設面向公眾的公共檔案館顯得尤為迫切。
社會轉型時期，公眾思想觀念、價值取向的變化，促進了文化需求的多元化，對國家檔案館的文化休閑需求開始顯現。“在普通公民看來，檔案不僅要涉及政府的職責和保護公民的個人權益，而且更多的還要為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶”。⑶為了適應這種需求，國家檔案館要在工作理念、資源建設、服務方式等方面作相應的調整，向社會公共服務方向轉型。另外，網絡技術的應用，改變了人們獲取信息的路徑，推進了檔案信息化，檔案利用服務模式也由此需要轉換，這對國家檔案館檔案的提供利用模式提出了轉型要求。
（二）公共檔案館建設是推進民主政治的要求
民主政治是中國邁向現代化的內在要求。民主政治集中體現在人民群眾在國家政治生活中居于主導地位，依法直接行使民主權利；具體表現在人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，尊重和保障人權。發展民主政治，擴大公民有序的政治參與，要建立有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權利保障機制。
新時期以來，國家檔案館建設的實踐表明，檔案館在推進民主政治中的作用日益凸現。各級國家檔案館是保存和提供利用重要檔案的基地，其主要職責之一，就是要保障公民對已開放檔案信息的獲得權，進而保障社會和諧、高效地運行。1987年《檔案法》頒布后，各級國家檔案館依法向社會開放了大批檔案。為了適應社會的需要，各級國家檔案館又拓展服務功能，承擔起政府公開信息查閱服務的職能。政府信息公開與檔案信息開放有著密不可分的淵源關系，檔案信息中有不少可公開的政府信息，不少承載政府公開信息的文件將源源不斷歸檔并由國家檔案館保存。向社會開放檔案信息和政府公開信息，是維護公民基本權利的重要體現，是實現社會民主表達的一個重要內容，是實現政府與公民間的良性溝通，公民參與政府管理和監督的一條重要渠道。
公平和正義是和諧社會的價值核心。維護社會公平和正義是政府的重要職能。而這種職能的一個主要體現是讓人們可以平等地獲取開放的檔案信息和公開的政府信息。對政府來說檔案和政府信息開放是一種義務，對公眾來說檔案和政府信息利用是一種權利。檔案信息和政府信息的開放，體現了公民知情權得到尊重。人民群眾要行使好民主權利，就要享有知情權。沒有知情權，就無法通過各種形式和途徑參與管理國家事務，知情實現法律賦予的管理權利。
然而，盡管近年來各級國家檔案館加快了檔案開放步伐，加強了可公開現行文件和政府信息的提供利用，但是由于“先天不足”，國家檔案館要進一步體現公眾獲取檔案和政府信息、監督政府行為、維護自身權益的“陽光窗口”的作用，還有很多不適應之處，特別是不少國家檔案館的建筑和服務設施缺少社會公共性，與公眾過于疏離。為了更好地發揮國家檔案館在推進民主政治方面的作用，國家檔案館要親近公眾，加快公共檔案館建設。
（三）公共檔案館建設是傳播先進文化的要求
胡錦濤同志在關于構建社會主義和諧社會的重要講話中指出：“一個社會能否和諧，一個國家能否長治久安，很大程度上取決于全體社會成員的思想道德素質。沒有共同的理想信念，沒有良好的道德規范，是無法實現社會和諧的。要切實加強社會主義先進文化建設，不斷增強人們的精神力量，不斷豐富人們的精神世界。”胡錦濤同志的講話，指明了文化建設在構建和諧社會中的重要地位和作用，明確了文化工作的社會責任。國家檔案館作為社會公共文化服務的重要載體，承擔著傳播先進文化的重要的社會責任。
國家檔案館以其得天獨厚的檔案資源，為培育民族精神，傳承優良傳統，弘揚科學發展、共創和諧的主旋律提供了重要陣地。國家檔案館可以通過檔案查閱、展覽陳列、學生課堂、講座活動、學術交流、史料匯編、影視觀摩、多媒體互動等功能，匯集文獻流、信息流、知識流、思想流，發揮國家檔案館對人們思想的啟迪和凝聚作用，對人們精神的撫慰和激勵作用，使國家檔案館成為市民的“精神家園”、學生的“第二課堂”。但是，從國家檔案館的現狀來看，不少檔案館盡管擁有豐厚的檔案資源，由于設施條件等制約，檔案教育資源的開發、檔案文化的傳播還存在不少局限之處。因而，加強公共檔案館建設，對于國家檔案館以社會主義核心價值體系為根本，傳播先進文化，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求具有重要意義。
二、公共檔案館建設的內在需求
（一）國家檔案館的性質決定了公共檔案館的方向
我國國家檔案館建設之初，就決定了建設公共檔案館的方向。1960年3月國家檔案局頒發的《縣檔案館工作暫行通則》和《省檔案館工作暫行通則》首次對國家檔案館的性質作了界定，規定：“縣檔案館是中國共產黨縣委員會和縣人民委員會直屬的文化事業機構”，“省、自治區、直轄市檔案館是中國共產黨省、自治區、直轄市委員會和省、自治區、直轄市人民委員會直屬的文化事業機構”。⑷文化事業機構是指在文化領域從事研究創作、精神產品生產和文化公共服務的組織機構，主要任務是向社會提供公益性的文化產品和服務，以滿足人民對文化生活的多種需求。因此，國家檔案館在創建之時，就明確了公共檔案館的方向。
1987年9月頒布的我國第一部檔案法律《中華人民共和國檔案法》規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構。”《檔案法》從法律上明確了我國國家檔案館公共檔案館的性質。
2002年，國務院《政府工作報告》要求“加強圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館等公共文化和體育設施建設。”國家首次明確將檔案館列入公共文化設施進行建設。這說明公共檔案館建設已列入中央政府的計劃和要求，公共檔案館建設已進入社會公共領域。同年，深圳市頒布地方性法規《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》，首次在地方法規中提出公共檔案館的概念，提出加強公共檔案館建設的要求。2006年10月，上海市政府辦公廳轉發了由市民政局、市財政局、市教委、市文廣局、市體育局制定的《關于本市體育、文化、教育設施資源向社區開放的指導意見》，把市和區縣所屬的檔案館列入了公益性文化設施，規定要和文化館、圖書館、美術館、博物館等一起，在規定時間內向市民免費開放，節假日還要延長開放時間。這進一步表明國家檔案館公共檔案館的性質日益得到社會各方面的認同。
（二）國家檔案館的發展確立了公共檔案館的基礎
建國以來，各級國家檔案館從籌備到形成，從初創到發展，經歷了兩次歷史性變革。上世紀50年代中期至80年代中期，國家檔案館處于初創的原型時期，這一時期檔案館基本處于封閉的狀態；上世紀80年代后期至90年代末，國家檔案館開始了從封閉走向開放的進程，這一時期國家檔案館處于歷史的轉型期；新世紀以來，國家檔案館進入世紀塑型期，其中一個主要特征是國家檔案館開始從法理意義上的公共檔案館向實際意義上的公共檔案館轉型，進入第二個歷史轉型期，邁向公共檔案館建設。
我國國家檔案館建設發軔于上世紀50年代中期。1956年4月16日，國務院發布了對新中國檔案事業發展具有歷史性意義的文件《關于加強國家檔案工作的決定》，文件指出：“國家檔案局應該全面規劃，逐步地在首都和各省區建立中央和地方的國家檔案館。”同年6月，國務院科學規劃委員會制定的《一九五六～一九六七哲學、社會科學規劃綱要》也提出了要有計劃、有步驟地建立地方國家檔案館的意見。由此，各級國家檔案館建設呈現蓬勃發展的局面。1959年1月7日中共中央《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》的貫徹實施，加速了國家檔案館的建設。至1960年，全國共建立各級檔案館1633個。⑸當時快速建立檔案館的直接動因是為了加快收集、整理、保存積存的歷史檔案和不斷形成的現行檔案。地、縣檔案館一般都是由機關檔案室脫胎而來，縣級檔案館建立后還長期承擔縣委、縣政府秘書工作和機關檔案室工作職能。盡管各級國家檔案館創建之初，就重視檔案利用工作，《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》都明確規定要“積極提供利用”“充分發揮檔案的作用”，但這種利用基本局限于機關內部，對社會而言，國家檔案館無疑是封閉的、不開放的。這種狀況一直持續至上世紀70年代末。
1980年5月，中央書記處作出了一個具有歷史意義的決定：開放歷史檔案。⑹國家檔案局根據這一精神，決定向科研教育部門和社會各界人士開放建國前形成的除限制范圍外的歷史檔案。由此，國家檔案館走出了從封閉到開放的第一步。1987年9月5日，《檔案法》頒布，并于次年1月1日起實施。《檔案法》明確規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。……中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。”
《檔案法》的頒布實施，從法律上明確了我國國家檔案館公共檔案館的性質。但是，由于現實意義上的國家檔案館還帶有深刻的機關內設機構的“胎記”，加之面對這一歷史性的變革，各級國家檔案館在觀念、理論、實踐、館藏、設施等諸方面都準備不足，因而，《檔案法》的頒布實施，并未意味著國家檔案館就此會搖身一變為實際意義上的公共檔案館，而是為我國建設公共檔案館奠定了法律基礎。同時，國家檔案館以此為起點，走上了艱難的從封閉向開放的轉型之路。
《檔案法》的頒布實施，加快了國家檔案館開放的步伐。然而，由于諸多方面的先天不足，開放檔案并未帶來利用者蜂擁而至、檔案館應接不暇的局面，這與邁開開放步伐的國家檔案館的期盼有很大的反差。隨著“撥亂反正”、“編史修志”這兩項政治活動和社會工程的終結，檔案館的檔案利用更顯得寂寥冷清。同時，雖然法律已經神圣地界定并賦予了國家檔案館“文化事業機構”的性質和地位，但國家檔案館很難在政府的文化規劃和社會的文化架構中找到自身的位置。由此，參與文化建設，拓展檔案館服務功能，成了不少國家檔案館走出封閉后的強烈愿望，并在實踐中進行了不屈不撓的探索和進取。
國家檔案館拓展服務功能的實踐活動萌動于上世紀80年代末、90年代初。這種實踐活動的主要特點是以開發檔案的教育價值為手段，以展覽、圖冊、新聞媒體、社會活動為載體，以愛國主義教育為目的，以青少年為主要受眾對象。拓展服務功能的實踐活動，把檔案信息利用的場所從檔案館閱檔室移向了社會；把檔案利用的對象從個體擴大到了群體；把檔案憑證、參考價值的開發拓展到了教育價值的開發；把注重對檔案工作的宣傳轉移到檔案工作、檔案信息宣傳并重的方向上。國家檔案館拓展服務功能的實踐活動剛啟動，就獲得了很好的社會反響，并對國家檔案館的各項業務工作形成了良性的互動效應。
國家檔案館拓展服務功能的實踐活動，到上世紀末、新世紀初發展到了一個嶄新的階段。在廣度上，各級國家檔案館對這一實踐活動的重要意義形成了共識，紛紛根據自身的特點和優勢開展了各具特色的活動；在深度上，國家檔案局和各級檔案行政管理部門高度重視這一活動的開展，給予重要指導組織推進；檔案理論界也熱情關注這一活動，力求將其上升到理論層面進行思考。2000年，全國檔案館工作會議提出，要把檔案館建成保管黨和國家重要檔案的基地和愛國主義教育基地，建成為改革開放和現代化建設事業提供檔案信息服務的中心。2004年，全國檔案局館長會議提出，要把檔案館建成檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、已公開現行文件集中向社會提供利用的中心和檔案信息服務中心。2006年，國家檔案局又召開了全國檔案館拓展社會服務功能座談會。由此，國家檔案館拓展服務功能的實踐活動在組織、內容、形式和效果等方面不斷提升層次，社會影響不斷擴大。
經歷了十多年轉型期的艱難開拓、艱苦探索，國家檔案館開始從法理意義上的公共檔案館向不僅是法理意義上，而且是實際意義上的公共檔案館的方向轉變。原先從觀念理論上到實踐設施上的諸多準備不足的狀況有了很大的改觀，部分國家檔案館在這些方面更是有了質的跨越，于是，明確提出建設公共檔案館的議題和要求也就水到渠成、呼之而出了。
（三）公共檔案館建設呈現良好發展勢頭
進入新世紀，我國公共檔案館建設呈現良好發展勢頭，其主要標志是：公共檔案館建設已列入國家和地區經濟社會發展、檔案事業發展計劃；公共檔案館雛形已經顯現。
2002年，國務院《政府工作報告》將檔案館列入公共文化設施進行建設；《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》提出加強公共檔案館建設的要求。2004年，上海市檔案局舉辦以“新時期公共檔案館建設”為主題的檔案論壇，并提出要建設與上海國際化大都市相適應的公共檔案館。2005年，山東、浙江等省檔案館提出建設公共檔案館的目標。山東省檔案館提出，要著力打造高品位、開放性的公共檔案館。浙江省檔案館提出，要塑造檔案館的公共形象，加快檔案館的功能建設，努力把省檔案館建設成為一座具有社會性、多功能性、文化性和標志性的現代化公共檔案館，并出臺了全省檔案館建筑設計指導性文件，要求建設一批成為當地標志性文化建筑的檔案館。青島市檔案事業“十一五”發展計劃中提出，要把各級國家檔案館建成更加開放、服務功能更加完善的公共檔案館。許多檔案館的發展計劃盡管沒有明確提及公共檔案館的概念，但從其要達到的目標而言，實際上就是公共檔案館的建設方向。
新世紀我國社會經濟的快速發展，給檔案事業發展提出了新的課題和要求，帶來了歷史性的機遇及挑戰，檔案部門必須全面審視國家檔案館的歷史、現狀及發展前景，重新思考國家檔案館的傳統定位和新世紀的歷史方位，一種以人為本、符合國情、接軌國際的檔案館建設理念應運而生。在此理念指導下，一些國家檔案館向建設公共檔案館的方向進發。以省級和副省級國家檔案館為例，已出現象上海市檔案館、廣東省檔案館、深圳市檔案館、沈陽市檔案館這樣的公共檔案館雛形。
上海市檔案館在2003年開始建設外灘新館，該工程被列為上海重大文化設施建設項目。經過一年多的精心運籌、悉心打造，一座以近代建筑語匯，現代裝飾風格、信息技術、開放模式來解讀申城百年記憶的公共文化設施呈現在公眾面前。開館3年多來，外灘新館高揚服務的旗幟，著力構建開放的運作模式，努力塑造嶄新的社會形象，受到國際檔案界同行和社會公眾的高度評價。國際檔案理事會城市檔案館委員會主席阿爾貝勒奇說，按照國際標準，一個優秀的城市檔案館應當必備三個條件：一是位于市中心，市民容易接近，方便查檔；二是現代化程度高，可以通過互聯網和其他先進技術手段為用戶提供便捷的服務；三是同市民生活緊密相關，能幫助他們了解城市發展的歷史。這幾點上海市檔案館都做到了，所以是他理想中的城市檔案館。⑺
廣東省檔案館新館建設被列入文化大省建設重點工程項目。2004年新館落成，建筑面積為34598平方米，各項服務設施較完備，設有1250平方米面積的閱覽廳和4000平方米面積的展廳。新館建設從設計布局到功能發揮，從外形塑造到內涵開掘，都體現了以人為本的思想和深厚的歷史文化氛圍，成為2004年廣東文化大省建設十大亮點之一。
新世紀以來，不少省市開展了新一輪檔案館建設，在新館建設的功能上普遍定位于“標志性、文化性、公共性”，為國家檔案館向實際意義上的公共檔案館轉型提供了極好的機遇、創造了優越的條件。
三、公共檔案館建設的理論準備
國家檔案館轉型和公共檔案館建設的實踐，及時得到了理論層面的回應，檔案學術界、檔案工作部門以及社會有關專家學者對公共檔案館建設從理論上進行了深入的研討，對公共檔案館建設的實踐發展發揮著梳理、總結、引導和前瞻的作用。
（一）我國公共檔案館理論正在建樹
1、公共檔案館建設理論氛圍開始形成
2003年，上海市檔案局 、上海市檔案館舉辦以“新時期公共檔案館建設”為主題的檔案論壇，應邀與會的法學、社會學、歷史學、檔案學專家和作家就公共檔案館的定位、目標、功能開發、形象設計、實現途徑、未來走向進行了演講。2004年，上海市檔案局、上海市檔案館舉辦以“面向未來的城市檔案館”為主題的國際學術研討會，中外代表就新時期公共檔案館的發展之路等議題進行了探討；中國人民大學信息資源管理學院舉行“公共檔案館利用服務社會化”學術研討會，檔案部門和大學檔案專業的代表對公共檔案館的界定、利用服務社會化的內涵等問題進行了研討。2005年，山東省檔案局舉行以“豐富文化內涵，強化服務功能，著力打造高品位公共檔案館”為主題的筆會活動；沈陽市檔案局舉辦公共檔案館建設專題報告會，報告從公共檔案館的含義及其歷史背景、我國綜合檔案館公共服務的現狀及面臨的任務進行了闡述。2006年，陜西省檔案局館、陜西省檔案學會主辦“公共檔案館----檔案資源建設研討會”，并對推進陜西省公共檔案館建設提出了具體要求；中國檔案學會、天津市檔案局、天津開發區管委會主辦“濱海新區開發開放與公共檔案館建設”高層論壇，對公共檔案館建設的有關理論與實踐問題進行了探討。近年來，中國檔案報、《中國檔案》等雜志發表了不少探討公共檔案館建設的文章，全國政協委員、原國家檔案局副局長劉國能撰文，以上海建設公共檔案館為例，對我國公共檔案館建設發表了自己的見解。同時，在新問世的系統研究檔案館基本理論的專著中，首次就構建我國公共檔案館系統進行了理論上的探索。⑻
2、公共檔案館建設的理論成果開始顯現
近年來，公共檔案館建設的理論成果開始顯現，主要體現在以下一些方面：
(1)對公共檔案館的歷史及定義進行了思考。有關專家指出，公共檔案館的出現和提法最早源于18世紀后期的歐洲，公共檔案館主要是指收藏的檔案主要是政府機構及相關組織在公務活動中形成的公共檔案，服務對象是社會全體公民，運行資金由政府提供。這一定義陸續為各國檔案界所接受。根據這一界定，我國各級國家檔案館應該是不同層面的公共檔案館，只是由于歷史的原因和條件的限制，大多沒有發揮其應有的功能。把各級國家檔案館確認為公共檔案館，其理論意義在于從社會化、公共服務的角度重新審視國家檔案館的性質、職能及社會功能，進而循名責實，在實踐上推動國家檔案館公共服務的發展。⑼
(2)對公共檔案館與綜合檔案館之間的關系進行了思考。有關專家認為，公共檔案館與綜合檔案館之間的關系不是互相排斥、互相否定的，而是因為分類標準不一得出的不同稱謂。綜合檔案館是以館藏內容為標準劃分得出的，是與專業檔案館相對應的；公共檔案館主要是以檔案館的所有權、服務對象為標準劃分得出的，是與非公共檔案館相對應的。⑽
(3)對公共檔案館建設的現實意義進行了思考。有關專家認為，建設公共檔案館，不是簡單的名稱的變換，而是國家檔案館發展的歷史必然，是國家檔案館建設的一個新境界。建設公共檔案館是以人為本思想在檔案部門的具體體現。國家檔案能最大限度地為公眾所利用，體現了國家檔案館的服務方向的轉變。建設公共檔案館是建設公共政府服務政府的需要。當代政府是公共政府，作為公共政府必須留存自己的檔案提供給社會利用。從這個意義上說，擁有檔案不是政府的權利，而是一種義務。檔案對公眾而言，卻是一種權利，因為國家檔案是公共財產。建設公共檔案館可以提升國家檔案館的整體素質。為適應公眾的需要，國家檔案館在館藏結構、服務設施、管理手段、運作模式、利用方式等方面都要有大的變革。一座開放型的現代城市、一個公共服務型的政府，不僅需要公共圖書館、博物館等標志性文化設施，也需要公共檔案館作為城市文化新翼和為民服務的新平臺。有關專家指出，選用公共檔案館這樣直接明了的稱謂，有助于全社會更好地了解國家檔案館的性質及其職能，有助于國家檔案館更好地把握從傳統的“國家范例”向“社會范例”演變的歷史趨勢。⑾
(4)對公共檔案館的發展方向進行了思考。有關專家認為，開放，是公共檔案館的發展之路。公民知情權的擴大存在于政治民主化進程中。對于檔案館而言，開放不僅是檔案館對公民的給予，更是社會、公民對檔案館的推動。開放帶給檔案館的不僅是讓利用者的需求得到滿足，還有日益廣泛的社會認可，與社會生活的密切聯系，以及隨之而來的理解、支持和各種資源。同時，開放對檔案館的理念和各項業務工作提出了新的更高要求，促使和激發檔案館煥發出在封閉狀態下不可能出現的活力和生機。有關專家認為，親民，是公共檔案館的發展之本。檔案館要離民眾近些、近些、再近些。檔案開放急需增加“低齡”檔案新內容，檔案網絡利用要加快步伐，檔案展覽呼喚歷史的厚重，檔案館建筑渴望傳世精品。有關專家認為，文化，是公共檔案館的發展之源。檔案館作為公共文化設施，積累了城市歷史和當今的文明，在建設現代城市進程中，應以其標志性的文化外觀、獨特的文化資源、特色的文化服務，體現公共檔案館的個性和魅力，彰顯城市精神和文化品位。有關專家認為，服務，是公共檔案館的發展之旨。公共檔案館把整個社會和全體公民作為自己的服務對象。因而，要建立以國家檔案資源為主、非國家檔案資源為輔的公共服務資源庫，建立以現代信息技術為依托的檔案整合、管理體系，建立以不同層面利用者為對象的高效、便捷的公共服務體系。⑿
(二)外國公共檔案館理論可資借鑒
他山之石，可以攻玉。外國公共檔案館建設歷史較長，相應的理論成果較為豐厚，可資借鑒。
1、外國公共檔案館理論建設的歷史
世界上公共檔案館的發端可追溯至法國大革命時期建立的法國國家檔案館。1790年9月12日，法國國民議會頒布了國家檔案館條例，規定將剛成立的國民議會檔案館改為國家檔案館，實行對社會、對公眾開放的原則。這標志著世界上第一次有了脫離機關而獨立存在的綜合性國家檔案館，是近現代國家公共檔案館的濫觴。法國國家檔案館的建立，在歐洲進而在全世界引起了很大的震動，各國紛紛仿效法國先后建立了國家檔案館。法國檔案工作改革推動著檔案館的性質開始發生根本性變化----從古代為統治階級服務的“武器庫”轉變為面向社會大眾的公共服務機構。法國檔案工作改革為近代檔案學的形成及現代檔案學的發展奠定了基礎。
體現近代檔案學研究最重要成果的由三位荷蘭檔案學者1898年合作出版的《檔案的整理與編目手冊》（簡稱“荷蘭手冊”），確立了國家公共檔案館檔案的來源和組成等基本原則；代表現代檔案學研究主要成果的由英國檔案學者詹金遜1922年出版的《檔案管理手冊》首創了“檔案組合”概念，強調檔案證據的“神圣性”與“公正性”；意大利檔案學者卡薩諾瓦1928年出版的《檔案學》首次提出機關檔案館與國家歷史檔案館之間具有淵源關系；美國檔案學者謝倫伯格1956年出版的《現代檔案——原則與技術》首次從理論上闡述了檔案的“文化財富”性質及設立公共檔案館的重要性，并使檔案的重要性上升到“衡量國家文明水平的尺度”的重要高度；加拿大檔案學者泰勒等20世紀70年代提出了國家檔案館“總體檔案”的概念，指出國家公共檔案館要收集包含各種載體的官方文件和私人文件的“總體檔案”，通過建立國家檔案館網絡來反映“人類事業”和“總體”范圍；加拿大檔案學者庫克1996年在第十三屆國際檔案大會上提交的主報告《后保管時代的檔案范式----1898年荷蘭手冊出版以來檔案理論與實踐的相互影響》提出了公共檔案館應對電子時代和未來社會挑戰的“后保管時代的檔案范式”。
從荷蘭學者所處的時代到詹金遜、卡薩諾瓦時代，西方國家公共檔案館總體上還是為國家服務，作為國家統治機構的組成部分。因而檔案學理論是建立在國家模式、國家概念上的。進入20世紀中后期，公眾對檔案、公共檔案館的認識發生了根本性的變化，認為檔案和公共檔案館現在是“屬于人民、為人民服務的”，檔案不僅涉及政府的職責和保護公民的權益，而且更多的還應為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶。公共檔案館理論的焦點隨之從“國家模式”轉移到“社會模式”。
國際檔案理事會自1950年成立以來，一直關注國家公共檔案館理論和實踐的研討，分別在第三屆、第四屆、第七屆、第十屆國際檔案大會上及有關的圓桌會議上對國家公共檔案館的設置和組織原則、管理和開放措施等議題進行了討論，對各國公共檔案館建設具有重要參考價值和現實指導意義。
2、外國公共檔案館理論的主要成果
外國公共檔案館理論從形成到發展已有兩百年的歷史，特別是進入當代，公共檔案館理論有了新的發展，其成果主要體現在以下幾個方面：
(1)對公共檔案館的概念進行定義。公共檔案館是公有檔案館的一種，其歸屬權屬于國家所有，經費由國家預算或地方預算撥給，是國家用法律手段或行政手段設立，向社會公眾開放的國家綜合檔案館。⒀
(2)對公共檔案館的性質、職能和特點進行研究。公共檔案館是一種科學文化事業機構，與圖書館、博物館一樣，成為城市文化設施的支柱之一，具有兩個共同的服務方向：研究與參考服務、公共休閑服務。公共檔案館主要職能是對作為國家重要文化遺產的檔案進行收集、保管，為機關、團體、組織和個人利用者提供檔案服務。有的學者把這種職能概括為行政職能和研究職能；有的學者則概括為業務職能和社會職能。公共檔案館的特點一是獨立性，是獨立的科學文化事業機構；二是多類型性，公共檔案館有中央和地方的，有綜合性和專門性的；三是開放性，實行向社會、向公眾開放的原則；四是館藏來源多元性，有政府機構檔案也有社會組織檔案，有紙質檔案也有其他載體檔案。⒁
(3)對公共檔案館檔案的開放和限制利用原則、利用的類型與特點確立了理論依據，進行了理論概括。根據利用需求從時間上逐步向近期轉移，從范圍上由檔案拓展到政府現行文件的現實，對公共檔案館檔案文件的封閉制度改革進行了研究；根據公眾利用目的從學術研究、工作參考延伸到“休閑利用”的現實，對公共檔案館的功能拓展進行了研究；根據公眾利用形式多樣化的趨勢，對公共檔案館舉辦展覽、舉行報告會、開辦學生課堂等社會教育活動進行了研究；根據檔案管理信息化的趨勢，對網絡技術背景下的檔案管理和利用進行了研究。⒂
在公共檔案館建設中，各國之間盡管存在著種種差異，但也存在許多相同或相近的制度、原則、方法和技術，相互之間的聯系和影響也是相當明顯的。因而，在此基礎上產生的外國公共檔案館理論，對于我國正在興起的公共檔案館建設是不無借鑒意義的。
(三)我國公共檔案館實踐要求創建中國特色的理論
1、我國公共檔案館實踐呼喚建立相應的理論
正在興起的我國公共檔案館建設，在其推進過程中，必然會遇到不少深層次的矛盾和問題，需要相應的理論予以回答和闡釋。同時，只有對已有實踐進行總結、概括和提煉，并將之上升到理論層面進行思考，才能勾勒發展的輪廓，發現運動的規律，從而推進實踐向更高層次發展。理論和實踐是互動的，近年來我國公共檔案館建設實踐既為建設相應的理論提供了強大的現實動力和堅實的實踐基礎，又提出了一系列實際問題迫切需要作出理論回應。
縱觀我國檔案學理論發展史，長期以來是以機關檔案室作為研究的主體對象，近些年才開始重視以檔案館作為研究對象，從社會文化的大格局、大系統認識和闡述檔案館性質、功能的力作還不多。
反觀外國檔案學理論，研究始終是圍繞檔案館進行的，且理論研究已有很長的歷史，理論系統也較為完整。但是我國公共檔案館產生的背景、發展的環境與外國檔案館有諸多差異，特別是我國檔案館進入社會公共領域的時間比歐美資本主義國家晚了兩個世紀，我國公民社會、公共領域的建構有自身的特點，簡單地照搬在西方語境下產生的公共檔案館理論來闡述和解決中國語境下產生的公共檔案館建設中的問題，將不可避免導入“誤讀”的歧途。當然，學術理論是跨越疆域超越國界的，外國公共檔案館理論的許多基本觀點對于我國公共檔案館建設同樣具有一定指導意義，可以借鑒吸收。要根據中國國情，以新的思維、新的觀念、新的方法來創建具有中國特色的公共檔案館理論基礎和實踐原則。
2、我國公共檔案館建設要解決的主要理論問題
根據我國公共檔案館建設的實踐，借鑒外國公共檔案館有關理論，我國現階段公共檔案館建設要解決以下幾個理論問題：
(1)加強公共檔案館意識研究。公共檔案館意識是公共檔案館及其活動在人們頭腦中的反映，是個人或社會對公共檔案館的認識態度和價值取向。勿庸置疑，現階段我國公共檔案館意識還較薄弱，公眾主動、自覺地利用公共檔案館意識尚不強，檔案工作者對檔案館是公共文化設施、檔案是公共文化資源、利用者是自己的“衣食父母”（納稅人）的意識有待加強，政府部門對公共檔案館建設的意義、作用的認識有待增強。加強公共檔案館意識研究，有助于推進公共檔案館建設，特別是為公共檔案館建設營造良好的氛圍、創設有利的條件。
(2)構建公共檔案館基本理論體系。我國公共檔案館建設新的實踐活動，使原有的理論難以給出相應的滿意的回答，因而，必須在原有檔案館理論的基礎上及對公共檔案館建設實踐進行研判總結的基礎上，構建公共檔案館基本理論體系。這個理論體系中應該包括公共檔案館的定義、公共檔案館的本質、公共檔案館的特點、公共檔案館的職能、公共檔案館的功能、公共檔案館的評價機制和評價指標、公共檔案館的運作理念和方式、公共檔案館的選址規劃、公共檔案館的建筑設施、公共檔案館的人員配備、公共檔案館的經費保障、公共檔案館建設的途徑、公共檔案館發展的構想等基本理論問題。
(3)廓清公共檔案館理論建設中幾個關系。一是要從理論上闡明公共檔案館與綜合檔案館之間的異同和提出公共檔案館稱謂的現實意義，消除對公共檔案館理論的不解和誤讀。二是要從理論上闡明建設公共檔案館與拓展檔案館公共服務功能之間的密切關系及區別。三是要從理論上闡明開放與封閉的關系。開放性是公共檔案館的根本特性之一，也是公共檔案館基本價值之一。開放與共享一脈相傳。公共檔案館建設中要始終貫穿開放與共享的精神。但是，檔案的開放性與安全性之間存在著矛盾，要從理論上正確闡述兩者關系，妥善處理兩者之間的矛盾。四是要從理論上闡明一元與多元的關系。任何文化形態的價值觀念和價值取向都是一元與多元、共性與個性的對立統一。公共檔案館在服務對象、服務形式、服務手段上都呈現多元化態勢，比如服務形式從提供查檔閱覽向查檔閱覽和展覽講座、影視圖冊、社會活動等多種形式并存的方向轉移。當然，這種轉移不能否定查檔利用在公共檔案館服務形式中的主體地位，不然，將會導致公共檔案館本質特性的弱化。因而有必要從理論上闡明檔案館服務形式等各方面一元與多元的關系。
注釋：
⑴賈高建《社會轉型和社會沖突》，《中共中央黨校學報》2005年第9卷第4期
⑵以色列艾森斯塔德《現代化：抗拒與變遷》中國人民大學出版社1988年版
⑶[加拿大]特里·庫克《1808年荷蘭手冊出版以來檔案理論與實踐的相互影響》，第十三屆國際檔案大會文件報告集，中國檔案出版社1997年版
⑷《檔案學詞典》上海辭書出版社1994年7月版
⑸《當代中國的檔案事業》中國社會科學出版社1988年4月版
⑹《當代中國的檔案事業》中國社會科學出版社1988年4月版
⑺劉南山 《跨越——新世紀初上海檔案工作的創新實踐》 中國檔案出版社2006年3月版
⑻薛匡勇 《檔案館論》第二軍醫大學出版社2002年4月版
⑼上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑽上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑾上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑿上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⒀韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
⒁韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
⒂韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
一、公共檔案館建設的客觀要求
（一）公共檔案館建設是適應社會轉型的需要
現階段的中國社會正處于一個十分深刻的轉型過程中，其中最主要的是經濟社會形態和技術社會形態兩個不同視角內的雙重轉型。從經濟社會形態的視角看，中國正在經歷社會的模式轉換，即從計劃經濟體制以及相應的政治和文化體制，向社會主義市場經濟體制轉換，并進而在此基礎上完成政治體制和思想文化體制的改革；從技術社會形態的視角看，中國正在經歷另一種意義的社會轉型，即從傳統社會（農業社會）向現代社會（工業社會、信息社會）轉型。⑴
社會轉型引發了社會生活各個領域、各個層面的深刻變革，必然會對國家檔案館提出新的要求。社會轉型使社會形態從封閉性社會向開放性社會變遷和發展，這種變革必然要求檔案館進一步向社會開放，這種開放是全方位的，包括理念、館藏、設施等等，以適應社會轉型日益開放的環境。
社會轉型時期，利益格局調整加快、利益分配出現偏差，都會導致社會矛盾沖突增多。“現代化需要社會所有主要領域產生持續變遷這一事實，意味著它必然因接踵而至的社會問題、各種群體間的分裂和沖突，以及抗拒、抵制變遷的運動，而包含諸種解體和脫節的過程。”⑵盡力減輕現代化進程中的“陣痛”，必須為社會矛盾沖突的控制和處理提供各種有效的途徑，為社會穩定提供“減壓閥”。國家檔案館在這方面可以發揮獨特的作用。因為檔案具有無可替代的憑證作用，許多社會矛盾的解決都需要檔案“一錘定音”的相助。近年來，各級國家檔案館向社會提供利用戶籍檔案、婚姻檔案、獨生子女檔案、知青檔案、房產檔案、轉制企業檔案、小城鎮保險檔案等等，為解決眾多百姓的婚姻、工齡、退休、養老保險、房產糾紛等問題提供了有力的依據和憑證，復雜紛繁的矛盾由此迎刃而解，積存多年的問題由此廓清事實，一觸及發的事端“化干戈為玉帛”。因此，在化解和緩和社會矛盾中，國家檔案館可以發揮“避震”、“減震”的作用，給予群眾，特別是部分困難、弱勢群體以真切的檔案關懷，指導他們利用檔案了解事實、解決問題，幫助他們提升對社會的認同感。社會轉型，要求國家檔案館更好地發揮自己獨特的作用，承擔應盡的社會責任。因而，建設面向公眾的公共檔案館顯得尤為迫切。
社會轉型時期，公眾思想觀念、價值取向的變化，促進了文化需求的多元化，對國家檔案館的文化休閑需求開始顯現。“在普通公民看來，檔案不僅要涉及政府的職責和保護公民的個人權益，而且更多的還要為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶”。⑶為了適應這種需求，國家檔案館要在工作理念、資源建設、服務方式等方面作相應的調整，向社會公共服務方向轉型。另外，網絡技術的應用，改變了人們獲取信息的路徑，推進了檔案信息化，檔案利用服務模式也由此需要轉換，這對國家檔案館檔案的提供利用模式提出了轉型要求。
（二）公共檔案館建設是推進民主政治的要求
民主政治是中國邁向現代化的內在要求。民主政治集中體現在人民群眾在國家政治生活中居于主導地位，依法直接行使民主權利；具體表現在人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，尊重和保障人權。發展民主政治，擴大公民有序的政治參與，要建立有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權利保障機制。
新時期以來，國家檔案館建設的實踐表明，檔案館在推進民主政治中的作用日益凸現。各級國家檔案館是保存和提供利用重要檔案的基地，其主要職責之一，就是要保障公民對已開放檔案信息的獲得權，進而保障社會和諧、高效地運行。1987年《檔案法》頒布后，各級國家檔案館依法向社會開放了大批檔案。為了適應社會的需要，各級國家檔案館又拓展服務功能，承擔起政府公開信息查閱服務的職能。政府信息公開與檔案信息開放有著密不可分的淵源關系，檔案信息中有不少可公開的政府信息，不少承載政府公開信息的文件將源源不斷歸檔并由國家檔案館保存。向社會開放檔案信息和政府公開信息，是維護公民基本權利的重要體現，是實現社會民主表達的一個重要內容，是實現政府與公民間的良性溝通，公民參與政府管理和監督的一條重要渠道。
公平和正義是和諧社會的價值核心。維護社會公平和正義是政府的重要職能。而這種職能的一個主要體現是讓人們可以平等地獲取開放的檔案信息和公開的政府信息。對政府來說檔案和政府信息開放是一種義務，對公眾來說檔案和政府信息利用是一種權利。檔案信息和政府信息的開放，體現了公民知情權得到尊重。人民群眾要行使好民主權利，就要享有知情權。沒有知情權，就無法通過各種形式和途徑參與管理國家事務，知情實現法律賦予的管理權利。
然而，盡管近年來各級國家檔案館加快了檔案開放步伐，加強了可公開現行文件和政府信息的提供利用，但是由于“先天不足”，國家檔案館要進一步體現公眾獲取檔案和政府信息、監督政府行為、維護自身權益的“陽光窗口”的作用，還有很多不適應之處，特別是不少國家檔案館的建筑和服務設施缺少社會公共性，與公眾過于疏離。為了更好地發揮國家檔案館在推進民主政治方面的作用，國家檔案館要親近公眾，加快公共檔案館建設。
（三）公共檔案館建設是傳播先進文化的要求
胡錦濤同志在關于構建社會主義和諧社會的重要講話中指出：“一個社會能否和諧，一個國家能否長治久安，很大程度上取決于全體社會成員的思想道德素質。沒有共同的理想信念，沒有良好的道德規范，是無法實現社會和諧的。要切實加強社會主義先進文化建設，不斷增強人們的精神力量，不斷豐富人們的精神世界。”胡錦濤同志的講話，指明了文化建設在構建和諧社會中的重要地位和作用，明確了文化工作的社會責任。國家檔案館作為社會公共文化服務的重要載體，承擔著傳播先進文化的重要的社會責任。
國家檔案館以其得天獨厚的檔案資源，為培育民族精神，傳承優良傳統，弘揚科學發展、共創和諧的主旋律提供了重要陣地。國家檔案館可以通過檔案查閱、展覽陳列、學生課堂、講座活動、學術交流、史料匯編、影視觀摩、多媒體互動等功能，匯集文獻流、信息流、知識流、思想流，發揮國家檔案館對人們思想的啟迪和凝聚作用，對人們精神的撫慰和激勵作用，使國家檔案館成為市民的“精神家園”、學生的“第二課堂”。但是，從國家檔案館的現狀來看，不少檔案館盡管擁有豐厚的檔案資源，由于設施條件等制約，檔案教育資源的開發、檔案文化的傳播還存在不少局限之處。因而，加強公共檔案館建設，對于國家檔案館以社會主義核心價值體系為根本，傳播先進文化，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求具有重要意義。
二、公共檔案館建設的內在需求
（一）國家檔案館的性質決定了公共檔案館的方向
我國國家檔案館建設之初，就決定了建設公共檔案館的方向。1960年3月國家檔案局頒發的《縣檔案館工作暫行通則》和《省檔案館工作暫行通則》首次對國家檔案館的性質作了界定，規定：“縣檔案館是中國共產黨縣委員會和縣人民委員會直屬的文化事業機構”，“省、自治區、直轄市檔案館是中國共產黨省、自治區、直轄市委員會和省、自治區、直轄市人民委員會直屬的文化事業機構”。⑷文化事業機構是指在文化領域從事研究創作、精神產品生產和文化公共服務的組織機構，主要任務是向社會提供公益性的文化產品和服務，以滿足人民對文化生活的多種需求。因此，國家檔案館在創建之時，就明確了公共檔案館的方向。
1987年9月頒布的我國第一部檔案法律《中華人民共和國檔案法》規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構。”《檔案法》從法律上明確了我國國家檔案館公共檔案館的性質。
2002年，國務院《政府工作報告》要求“加強圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館等公共文化和體育設施建設。”國家首次明確將檔案館列入公共文化設施進行建設。這說明公共檔案館建設已列入中央政府的計劃和要求，公共檔案館建設已進入社會公共領域。同年，深圳市頒布地方性法規《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》，首次在地方法規中提出公共檔案館的概念，提出加強公共檔案館建設的要求。2006年10月，上海市政府辦公廳轉發了由市民政局、市財政局、市教委、市文廣局、市體育局制定的《關于本市體育、文化、教育設施資源向社區開放的指導意見》，把市和區縣所屬的檔案館列入了公益性文化設施，規定要和文化館、圖書館、美術館、博物館等一起，在規定時間內向市民免費開放，節假日還要延長開放時間。這進一步表明國家檔案館公共檔案館的性質日益得到社會各方面的認同。
（二）國家檔案館的發展確立了公共檔案館的基礎
建國以來，各級國家檔案館從籌備到形成，從初創到發展，經歷了兩次歷史性變革。上世紀50年代中期至80年代中期，國家檔案館處于初創的原型時期，這一時期檔案館基本處于封閉的狀態；上世紀80年代后期至90年代末，國家檔案館開始了從封閉走向開放的進程，這一時期國家檔案館處于歷史的轉型期；新世紀以來，國家檔案館進入世紀塑型期，其中一個主要特征是國家檔案館開始從法理意義上的公共檔案館向實際意義上的公共檔案館轉型，進入第二個歷史轉型期，邁向公共檔案館建設。
我國國家檔案館建設發軔于上世紀50年代中期。1956年4月16日，國務院發布了對新中國檔案事業發展具有歷史性意義的文件《關于加強國家檔案工作的決定》，文件指出：“國家檔案局應該全面規劃，逐步地在首都和各省區建立中央和地方的國家檔案館。”同年6月，國務院科學規劃委員會制定的《一九五六～一九六七哲學、社會科學規劃綱要》也提出了要有計劃、有步驟地建立地方國家檔案館的意見。由此，各級國家檔案館建設呈現蓬勃發展的局面。1959年1月7日中共中央《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》的貫徹實施，加速了國家檔案館的建設。至1960年，全國共建立各級檔案館1633個。⑸當時快速建立檔案館的直接動因是為了加快收集、整理、保存積存的歷史檔案和不斷形成的現行檔案。地、縣檔案館一般都是由機關檔案室脫胎而來，縣級檔案館建立后還長期承擔縣委、縣政府秘書工作和機關檔案室工作職能。盡管各級國家檔案館創建之初，就重視檔案利用工作，《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》都明確規定要“積極提供利用”“充分發揮檔案的作用”，但這種利用基本局限于機關內部，對社會而言，國家檔案館無疑是封閉的、不開放的。這種狀況一直持續至上世紀70年代末。
1980年5月，中央書記處作出了一個具有歷史意義的決定：開放歷史檔案。⑹國家檔案局根據這一精神，決定向科研教育部門和社會各界人士開放建國前形成的除限制范圍外的歷史檔案。由此，國家檔案館走出了從封閉到開放的第一步。1987年9月5日，《檔案法》頒布，并于次年1月1日起實施。《檔案法》明確規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。……中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。”
《檔案法》的頒布實施，從法律上明確了我國國家檔案館公共檔案館的性質。但是，由于現實意義上的國家檔案館還帶有深刻的機關內設機構的“胎記”，加之面對這一歷史性的變革，各級國家檔案館在觀念、理論、實踐、館藏、設施等諸方面都準備不足，因而，《檔案法》的頒布實施，并未意味著國家檔案館就此會搖身一變為實際意義上的公共檔案館，而是為我國建設公共檔案館奠定了法律基礎。同時，國家檔案館以此為起點，走上了艱難的從封閉向開放的轉型之路。
《檔案法》的頒布實施，加快了國家檔案館開放的步伐。然而，由于諸多方面的先天不足，開放檔案并未帶來利用者蜂擁而至、檔案館應接不暇的局面，這與邁開開放步伐的國家檔案館的期盼有很大的反差。隨著“撥亂反正”、“編史修志”這兩項政治活動和社會工程的終結，檔案館的檔案利用更顯得寂寥冷清。同時，雖然法律已經神圣地界定并賦予了國家檔案館“文化事業機構”的性質和地位，但國家檔案館很難在政府的文化規劃和社會的文化架構中找到自身的位置。由此，參與文化建設，拓展檔案館服務功能，成了不少國家檔案館走出封閉后的強烈愿望，并在實踐中進行了不屈不撓的探索和進取。
國家檔案館拓展服務功能的實踐活動萌動于上世紀80年代末、90年代初。這種實踐活動的主要特點是以開發檔案的教育價值為手段，以展覽、圖冊、新聞媒體、社會活動為載體，以愛國主義教育為目的，以青少年為主要受眾對象。拓展服務功能的實踐活動，把檔案信息利用的場所從檔案館閱檔室移向了社會；把檔案利用的對象從個體擴大到了群體；把檔案憑證、參考價值的開發拓展到了教育價值的開發；把注重對檔案工作的宣傳轉移到檔案工作、檔案信息宣傳并重的方向上。國家檔案館拓展服務功能的實踐活動剛啟動，就獲得了很好的社會反響，并對國家檔案館的各項業務工作形成了良性的互動效應。
國家檔案館拓展服務功能的實踐活動，到上世紀末、新世紀初發展到了一個嶄新的階段。在廣度上，各級國家檔案館對這一實踐活動的重要意義形成了共識，紛紛根據自身的特點和優勢開展了各具特色的活動；在深度上，國家檔案局和各級檔案行政管理部門高度重視這一活動的開展，給予重要指導組織推進；檔案理論界也熱情關注這一活動，力求將其上升到理論層面進行思考。2000年，全國檔案館工作會議提出，要把檔案館建成保管黨和國家重要檔案的基地和愛國主義教育基地，建成為改革開放和現代化建設事業提供檔案信息服務的中心。2004年，全國檔案局館長會議提出，要把檔案館建成檔案安全保管基地、愛國主義教育基地、已公開現行文件集中向社會提供利用的中心和檔案信息服務中心。2006年，國家檔案局又召開了全國檔案館拓展社會服務功能座談會。由此，國家檔案館拓展服務功能的實踐活動在組織、內容、形式和效果等方面不斷提升層次，社會影響不斷擴大。
經歷了十多年轉型期的艱難開拓、艱苦探索，國家檔案館開始從法理意義上的公共檔案館向不僅是法理意義上，而且是實際意義上的公共檔案館的方向轉變。原先從觀念理論上到實踐設施上的諸多準備不足的狀況有了很大的改觀，部分國家檔案館在這些方面更是有了質的跨越，于是，明確提出建設公共檔案館的議題和要求也就水到渠成、呼之而出了。
（三）公共檔案館建設呈現良好發展勢頭
進入新世紀，我國公共檔案館建設呈現良好發展勢頭，其主要標志是：公共檔案館建設已列入國家和地區經濟社會發展、檔案事業發展計劃；公共檔案館雛形已經顯現。
2002年，國務院《政府工作報告》將檔案館列入公共文化設施進行建設；《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》提出加強公共檔案館建設的要求。2004年，上海市檔案局舉辦以“新時期公共檔案館建設”為主題的檔案論壇，并提出要建設與上海國際化大都市相適應的公共檔案館。2005年，山東、浙江等省檔案館提出建設公共檔案館的目標。山東省檔案館提出，要著力打造高品位、開放性的公共檔案館。浙江省檔案館提出，要塑造檔案館的公共形象，加快檔案館的功能建設，努力把省檔案館建設成為一座具有社會性、多功能性、文化性和標志性的現代化公共檔案館，并出臺了全省檔案館建筑設計指導性文件，要求建設一批成為當地標志性文化建筑的檔案館。青島市檔案事業“十一五”發展計劃中提出，要把各級國家檔案館建成更加開放、服務功能更加完善的公共檔案館。許多檔案館的發展計劃盡管沒有明確提及公共檔案館的概念，但從其要達到的目標而言，實際上就是公共檔案館的建設方向。
新世紀我國社會經濟的快速發展，給檔案事業發展提出了新的課題和要求，帶來了歷史性的機遇及挑戰，檔案部門必須全面審視國家檔案館的歷史、現狀及發展前景，重新思考國家檔案館的傳統定位和新世紀的歷史方位，一種以人為本、符合國情、接軌國際的檔案館建設理念應運而生。在此理念指導下，一些國家檔案館向建設公共檔案館的方向進發。以省級和副省級國家檔案館為例，已出現象上海市檔案館、廣東省檔案館、深圳市檔案館、沈陽市檔案館這樣的公共檔案館雛形。
上海市檔案館在2003年開始建設外灘新館，該工程被列為上海重大文化設施建設項目。經過一年多的精心運籌、悉心打造，一座以近代建筑語匯，現代裝飾風格、信息技術、開放模式來解讀申城百年記憶的公共文化設施呈現在公眾面前。開館3年多來，外灘新館高揚服務的旗幟，著力構建開放的運作模式，努力塑造嶄新的社會形象，受到國際檔案界同行和社會公眾的高度評價。國際檔案理事會城市檔案館委員會主席阿爾貝勒奇說，按照國際標準，一個優秀的城市檔案館應當必備三個條件：一是位于市中心，市民容易接近，方便查檔；二是現代化程度高，可以通過互聯網和其他先進技術手段為用戶提供便捷的服務；三是同市民生活緊密相關，能幫助他們了解城市發展的歷史。這幾點上海市檔案館都做到了，所以是他理想中的城市檔案館。⑺
廣東省檔案館新館建設被列入文化大省建設重點工程項目。2004年新館落成，建筑面積為34598平方米，各項服務設施較完備，設有1250平方米面積的閱覽廳和4000平方米面積的展廳。新館建設從設計布局到功能發揮，從外形塑造到內涵開掘，都體現了以人為本的思想和深厚的歷史文化氛圍，成為2004年廣東文化大省建設十大亮點之一。
新世紀以來，不少省市開展了新一輪檔案館建設，在新館建設的功能上普遍定位于“標志性、文化性、公共性”，為國家檔案館向實際意義上的公共檔案館轉型提供了極好的機遇、創造了優越的條件。
三、公共檔案館建設的理論準備
國家檔案館轉型和公共檔案館建設的實踐，及時得到了理論層面的回應，檔案學術界、檔案工作部門以及社會有關專家學者對公共檔案館建設從理論上進行了深入的研討，對公共檔案館建設的實踐發展發揮著梳理、總結、引導和前瞻的作用。
（一）我國公共檔案館理論正在建樹
1、公共檔案館建設理論氛圍開始形成
2003年，上海市檔案局 、上海市檔案館舉辦以“新時期公共檔案館建設”為主題的檔案論壇，應邀與會的法學、社會學、歷史學、檔案學專家和作家就公共檔案館的定位、目標、功能開發、形象設計、實現途徑、未來走向進行了演講。2004年，上海市檔案局、上海市檔案館舉辦以“面向未來的城市檔案館”為主題的國際學術研討會，中外代表就新時期公共檔案館的發展之路等議題進行了探討；中國人民大學信息資源管理學院舉行“公共檔案館利用服務社會化”學術研討會，檔案部門和大學檔案專業的代表對公共檔案館的界定、利用服務社會化的內涵等問題進行了研討。2005年，山東省檔案局舉行以“豐富文化內涵，強化服務功能，著力打造高品位公共檔案館”為主題的筆會活動；沈陽市檔案局舉辦公共檔案館建設專題報告會，報告從公共檔案館的含義及其歷史背景、我國綜合檔案館公共服務的現狀及面臨的任務進行了闡述。2006年，陜西省檔案局館、陜西省檔案學會主辦“公共檔案館----檔案資源建設研討會”，并對推進陜西省公共檔案館建設提出了具體要求；中國檔案學會、天津市檔案局、天津開發區管委會主辦“濱海新區開發開放與公共檔案館建設”高層論壇，對公共檔案館建設的有關理論與實踐問題進行了探討。近年來，中國檔案報、《中國檔案》等雜志發表了不少探討公共檔案館建設的文章，全國政協委員、原國家檔案局副局長劉國能撰文，以上海建設公共檔案館為例，對我國公共檔案館建設發表了自己的見解。同時，在新問世的系統研究檔案館基本理論的專著中，首次就構建我國公共檔案館系統進行了理論上的探索。⑻
2、公共檔案館建設的理論成果開始顯現
近年來，公共檔案館建設的理論成果開始顯現，主要體現在以下一些方面：
(1)對公共檔案館的歷史及定義進行了思考。有關專家指出，公共檔案館的出現和提法最早源于18世紀后期的歐洲，公共檔案館主要是指收藏的檔案主要是政府機構及相關組織在公務活動中形成的公共檔案，服務對象是社會全體公民，運行資金由政府提供。這一定義陸續為各國檔案界所接受。根據這一界定，我國各級國家檔案館應該是不同層面的公共檔案館，只是由于歷史的原因和條件的限制，大多沒有發揮其應有的功能。把各級國家檔案館確認為公共檔案館，其理論意義在于從社會化、公共服務的角度重新審視國家檔案館的性質、職能及社會功能，進而循名責實，在實踐上推動國家檔案館公共服務的發展。⑼
(2)對公共檔案館與綜合檔案館之間的關系進行了思考。有關專家認為，公共檔案館與綜合檔案館之間的關系不是互相排斥、互相否定的，而是因為分類標準不一得出的不同稱謂。綜合檔案館是以館藏內容為標準劃分得出的，是與專業檔案館相對應的；公共檔案館主要是以檔案館的所有權、服務對象為標準劃分得出的，是與非公共檔案館相對應的。⑽
(3)對公共檔案館建設的現實意義進行了思考。有關專家認為，建設公共檔案館，不是簡單的名稱的變換，而是國家檔案館發展的歷史必然，是國家檔案館建設的一個新境界。建設公共檔案館是以人為本思想在檔案部門的具體體現。國家檔案能最大限度地為公眾所利用，體現了國家檔案館的服務方向的轉變。建設公共檔案館是建設公共政府服務政府的需要。當代政府是公共政府，作為公共政府必須留存自己的檔案提供給社會利用。從這個意義上說，擁有檔案不是政府的權利，而是一種義務。檔案對公眾而言，卻是一種權利，因為國家檔案是公共財產。建設公共檔案館可以提升國家檔案館的整體素質。為適應公眾的需要，國家檔案館在館藏結構、服務設施、管理手段、運作模式、利用方式等方面都要有大的變革。一座開放型的現代城市、一個公共服務型的政府，不僅需要公共圖書館、博物館等標志性文化設施，也需要公共檔案館作為城市文化新翼和為民服務的新平臺。有關專家指出，選用公共檔案館這樣直接明了的稱謂，有助于全社會更好地了解國家檔案館的性質及其職能，有助于國家檔案館更好地把握從傳統的“國家范例”向“社會范例”演變的歷史趨勢。⑾
(4)對公共檔案館的發展方向進行了思考。有關專家認為，開放，是公共檔案館的發展之路。公民知情權的擴大存在于政治民主化進程中。對于檔案館而言，開放不僅是檔案館對公民的給予，更是社會、公民對檔案館的推動。開放帶給檔案館的不僅是讓利用者的需求得到滿足，還有日益廣泛的社會認可，與社會生活的密切聯系，以及隨之而來的理解、支持和各種資源。同時，開放對檔案館的理念和各項業務工作提出了新的更高要求，促使和激發檔案館煥發出在封閉狀態下不可能出現的活力和生機。有關專家認為，親民，是公共檔案館的發展之本。檔案館要離民眾近些、近些、再近些。檔案開放急需增加“低齡”檔案新內容，檔案網絡利用要加快步伐，檔案展覽呼喚歷史的厚重，檔案館建筑渴望傳世精品。有關專家認為，文化，是公共檔案館的發展之源。檔案館作為公共文化設施，積累了城市歷史和當今的文明，在建設現代城市進程中，應以其標志性的文化外觀、獨特的文化資源、特色的文化服務，體現公共檔案館的個性和魅力，彰顯城市精神和文化品位。有關專家認為，服務，是公共檔案館的發展之旨。公共檔案館把整個社會和全體公民作為自己的服務對象。因而，要建立以國家檔案資源為主、非國家檔案資源為輔的公共服務資源庫，建立以現代信息技術為依托的檔案整合、管理體系，建立以不同層面利用者為對象的高效、便捷的公共服務體系。⑿
(二)外國公共檔案館理論可資借鑒
他山之石，可以攻玉。外國公共檔案館建設歷史較長，相應的理論成果較為豐厚，可資借鑒。
1、外國公共檔案館理論建設的歷史
世界上公共檔案館的發端可追溯至法國大革命時期建立的法國國家檔案館。1790年9月12日，法國國民議會頒布了國家檔案館條例，規定將剛成立的國民議會檔案館改為國家檔案館，實行對社會、對公眾開放的原則。這標志著世界上第一次有了脫離機關而獨立存在的綜合性國家檔案館，是近現代國家公共檔案館的濫觴。法國國家檔案館的建立，在歐洲進而在全世界引起了很大的震動，各國紛紛仿效法國先后建立了國家檔案館。法國檔案工作改革推動著檔案館的性質開始發生根本性變化----從古代為統治階級服務的“武器庫”轉變為面向社會大眾的公共服務機構。法國檔案工作改革為近代檔案學的形成及現代檔案學的發展奠定了基礎。
體現近代檔案學研究最重要成果的由三位荷蘭檔案學者1898年合作出版的《檔案的整理與編目手冊》（簡稱“荷蘭手冊”），確立了國家公共檔案館檔案的來源和組成等基本原則；代表現代檔案學研究主要成果的由英國檔案學者詹金遜1922年出版的《檔案管理手冊》首創了“檔案組合”概念，強調檔案證據的“神圣性”與“公正性”；意大利檔案學者卡薩諾瓦1928年出版的《檔案學》首次提出機關檔案館與國家歷史檔案館之間具有淵源關系；美國檔案學者謝倫伯格1956年出版的《現代檔案——原則與技術》首次從理論上闡述了檔案的“文化財富”性質及設立公共檔案館的重要性，并使檔案的重要性上升到“衡量國家文明水平的尺度”的重要高度；加拿大檔案學者泰勒等20世紀70年代提出了國家檔案館“總體檔案”的概念，指出國家公共檔案館要收集包含各種載體的官方文件和私人文件的“總體檔案”，通過建立國家檔案館網絡來反映“人類事業”和“總體”范圍；加拿大檔案學者庫克1996年在第十三屆國際檔案大會上提交的主報告《后保管時代的檔案范式----1898年荷蘭手冊出版以來檔案理論與實踐的相互影響》提出了公共檔案館應對電子時代和未來社會挑戰的“后保管時代的檔案范式”。
從荷蘭學者所處的時代到詹金遜、卡薩諾瓦時代，西方國家公共檔案館總體上還是為國家服務，作為國家統治機構的組成部分。因而檔案學理論是建立在國家模式、國家概念上的。進入20世紀中后期，公眾對檔案、公共檔案館的認識發生了根本性的變化，認為檔案和公共檔案館現在是“屬于人民、為人民服務的”，檔案不僅涉及政府的職責和保護公民的權益，而且更多的還應為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶。公共檔案館理論的焦點隨之從“國家模式”轉移到“社會模式”。
國際檔案理事會自1950年成立以來，一直關注國家公共檔案館理論和實踐的研討，分別在第三屆、第四屆、第七屆、第十屆國際檔案大會上及有關的圓桌會議上對國家公共檔案館的設置和組織原則、管理和開放措施等議題進行了討論，對各國公共檔案館建設具有重要參考價值和現實指導意義。
2、外國公共檔案館理論的主要成果
外國公共檔案館理論從形成到發展已有兩百年的歷史，特別是進入當代，公共檔案館理論有了新的發展，其成果主要體現在以下幾個方面：
(1)對公共檔案館的概念進行定義。公共檔案館是公有檔案館的一種，其歸屬權屬于國家所有，經費由國家預算或地方預算撥給，是國家用法律手段或行政手段設立，向社會公眾開放的國家綜合檔案館。⒀
(2)對公共檔案館的性質、職能和特點進行研究。公共檔案館是一種科學文化事業機構，與圖書館、博物館一樣，成為城市文化設施的支柱之一，具有兩個共同的服務方向：研究與參考服務、公共休閑服務。公共檔案館主要職能是對作為國家重要文化遺產的檔案進行收集、保管，為機關、團體、組織和個人利用者提供檔案服務。有的學者把這種職能概括為行政職能和研究職能；有的學者則概括為業務職能和社會職能。公共檔案館的特點一是獨立性，是獨立的科學文化事業機構；二是多類型性，公共檔案館有中央和地方的，有綜合性和專門性的；三是開放性，實行向社會、向公眾開放的原則；四是館藏來源多元性，有政府機構檔案也有社會組織檔案，有紙質檔案也有其他載體檔案。⒁
(3)對公共檔案館檔案的開放和限制利用原則、利用的類型與特點確立了理論依據，進行了理論概括。根據利用需求從時間上逐步向近期轉移，從范圍上由檔案拓展到政府現行文件的現實，對公共檔案館檔案文件的封閉制度改革進行了研究；根據公眾利用目的從學術研究、工作參考延伸到“休閑利用”的現實，對公共檔案館的功能拓展進行了研究；根據公眾利用形式多樣化的趨勢，對公共檔案館舉辦展覽、舉行報告會、開辦學生課堂等社會教育活動進行了研究；根據檔案管理信息化的趨勢，對網絡技術背景下的檔案管理和利用進行了研究。⒂
在公共檔案館建設中，各國之間盡管存在著種種差異，但也存在許多相同或相近的制度、原則、方法和技術，相互之間的聯系和影響也是相當明顯的。因而，在此基礎上產生的外國公共檔案館理論，對于我國正在興起的公共檔案館建設是不無借鑒意義的。
(三)我國公共檔案館實踐要求創建中國特色的理論
1、我國公共檔案館實踐呼喚建立相應的理論
正在興起的我國公共檔案館建設，在其推進過程中，必然會遇到不少深層次的矛盾和問題，需要相應的理論予以回答和闡釋。同時，只有對已有實踐進行總結、概括和提煉，并將之上升到理論層面進行思考，才能勾勒發展的輪廓，發現運動的規律，從而推進實踐向更高層次發展。理論和實踐是互動的，近年來我國公共檔案館建設實踐既為建設相應的理論提供了強大的現實動力和堅實的實踐基礎，又提出了一系列實際問題迫切需要作出理論回應。
縱觀我國檔案學理論發展史，長期以來是以機關檔案室作為研究的主體對象，近些年才開始重視以檔案館作為研究對象，從社會文化的大格局、大系統認識和闡述檔案館性質、功能的力作還不多。
反觀外國檔案學理論，研究始終是圍繞檔案館進行的，且理論研究已有很長的歷史，理論系統也較為完整。但是我國公共檔案館產生的背景、發展的環境與外國檔案館有諸多差異，特別是我國檔案館進入社會公共領域的時間比歐美資本主義國家晚了兩個世紀，我國公民社會、公共領域的建構有自身的特點，簡單地照搬在西方語境下產生的公共檔案館理論來闡述和解決中國語境下產生的公共檔案館建設中的問題，將不可避免導入“誤讀”的歧途。當然，學術理論是跨越疆域超越國界的，外國公共檔案館理論的許多基本觀點對于我國公共檔案館建設同樣具有一定指導意義，可以借鑒吸收。要根據中國國情，以新的思維、新的觀念、新的方法來創建具有中國特色的公共檔案館理論基礎和實踐原則。
2、我國公共檔案館建設要解決的主要理論問題
根據我國公共檔案館建設的實踐，借鑒外國公共檔案館有關理論，我國現階段公共檔案館建設要解決以下幾個理論問題：
(1)加強公共檔案館意識研究。公共檔案館意識是公共檔案館及其活動在人們頭腦中的反映，是個人或社會對公共檔案館的認識態度和價值取向。勿庸置疑，現階段我國公共檔案館意識還較薄弱，公眾主動、自覺地利用公共檔案館意識尚不強，檔案工作者對檔案館是公共文化設施、檔案是公共文化資源、利用者是自己的“衣食父母”（納稅人）的意識有待加強，政府部門對公共檔案館建設的意義、作用的認識有待增強。加強公共檔案館意識研究，有助于推進公共檔案館建設，特別是為公共檔案館建設營造良好的氛圍、創設有利的條件。
(2)構建公共檔案館基本理論體系。我國公共檔案館建設新的實踐活動，使原有的理論難以給出相應的滿意的回答，因而，必須在原有檔案館理論的基礎上及對公共檔案館建設實踐進行研判總結的基礎上，構建公共檔案館基本理論體系。這個理論體系中應該包括公共檔案館的定義、公共檔案館的本質、公共檔案館的特點、公共檔案館的職能、公共檔案館的功能、公共檔案館的評價機制和評價指標、公共檔案館的運作理念和方式、公共檔案館的選址規劃、公共檔案館的建筑設施、公共檔案館的人員配備、公共檔案館的經費保障、公共檔案館建設的途徑、公共檔案館發展的構想等基本理論問題。
(3)廓清公共檔案館理論建設中幾個關系。一是要從理論上闡明公共檔案館與綜合檔案館之間的異同和提出公共檔案館稱謂的現實意義，消除對公共檔案館理論的不解和誤讀。二是要從理論上闡明建設公共檔案館與拓展檔案館公共服務功能之間的密切關系及區別。三是要從理論上闡明開放與封閉的關系。開放性是公共檔案館的根本特性之一，也是公共檔案館基本價值之一。開放與共享一脈相傳。公共檔案館建設中要始終貫穿開放與共享的精神。但是，檔案的開放性與安全性之間存在著矛盾，要從理論上正確闡述兩者關系，妥善處理兩者之間的矛盾。四是要從理論上闡明一元與多元的關系。任何文化形態的價值觀念和價值取向都是一元與多元、共性與個性的對立統一。公共檔案館在服務對象、服務形式、服務手段上都呈現多元化態勢，比如服務形式從提供查檔閱覽向查檔閱覽和展覽講座、影視圖冊、社會活動等多種形式并存的方向轉移。當然，這種轉移不能否定查檔利用在公共檔案館服務形式中的主體地位，不然，將會導致公共檔案館本質特性的弱化。因而有必要從理論上闡明檔案館服務形式等各方面一元與多元的關系。
注釋：
⑴賈高建《社會轉型和社會沖突》，《中共中央黨校學報》2005年第9卷第4期
⑵以色列艾森斯塔德《現代化：抗拒與變遷》中國人民大學出版社1988年版
⑶[加拿大]特里·庫克《1808年荷蘭手冊出版以來檔案理論與實踐的相互影響》，第十三屆國際檔案大會文件報告集，中國檔案出版社1997年版
⑷《檔案學詞典》上海辭書出版社1994年7月版
⑸《當代中國的檔案事業》中國社會科學出版社1988年4月版
⑹《當代中國的檔案事業》中國社會科學出版社1988年4月版
⑺劉南山 《跨越——新世紀初上海檔案工作的創新實踐》 中國檔案出版社2006年3月版
⑻薛匡勇 《檔案館論》第二軍醫大學出版社2002年4月版
⑼上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑽上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑾上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⑿上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》中央文獻出版社2004年4月版
⒀韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
⒁韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
⒂韓玉梅黃霄羽《外國檔案管理》中國人民大學出版社1998年9月版
