一、代管檔案是一種執法行為和服務工作,而不是館藏檔案資源建設
如上所述,國家檔案館代管的檔案不屬于收集范圍內的檔案,因而代管檔案就不屬于館藏檔案資源建設了。那么,代管檔案是什么性質的工作呢?根據代管產生機制的不同,有兩種不同性質的代管:
(一)它是一種執法行為。《中華人民共和國檔案法》規定:“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案,檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的,國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。”[1]執行這一法律規定所產生的代管檔案,就是一種執法行為。這種代管是國家檔案行政管理部門依法律授權采取的確保檔案完整和安全的強制性措施,無需與檔案所有者協商一致,不取決于檔案所有者自愿與否。國家檔案行政管理部門是檔案行政執法機構,而不是檔案保管機構。對于依法做出代管決定代管的檔案,是交由國家檔案館來代管的。在實行檔案局、館合一體制的地方,雖然做出依法代管決定和實際代管者屬同一機構,但也不能視為國家檔案行政管理部門直接代管,而應視為國家檔案館在代管檔案。這是正確認識“依法代管原則需要清醒知道”的問題。如果檔案所有者已經具備安全保管條件而要求取回檔案自己保管的,經國家檔案行政管理部門確認,國家檔案館應當應允,終止其代管。
(二)它是一種為檔案所有者提供的服務。這種性質的代管,應以集體和個人主動、自愿委托國家檔案館代管為主;凡不在國家檔案館分管范圍即收集范圍內而對國家和社會又具有保存價值的檔案(如名人檔案等),國家檔案館如果認為確有必要,可以動員檔案所有者賣給或者捐獻給國家檔案館,使其成為國家檔案館的館藏檔案即國家所有的檔案;如果檔案所有者不愿將檔案出賣或者捐獻給國家,國家檔案館也可以與檔案所有者協商,取得檔案所有者的同意,交由國家檔案館來代為管理。委托代管不同于寄存,國家檔案館不僅要確保代管檔案的完整和安全,還應當為檔案所有者提供利用檔案的服務。代管檔案不是公共服務而是為個別集體和個人提供的服務,因為它要占用庫房、設備等國家資源,耗費檔案館的即國家的一定財力,所以代管檔案應當收取一定的費用。國家檔案館不是經濟部門,代管檔案不以盈利為目的,收費也不是為解決檔案館工作人員的勞動報酬和福利問題(因為它們已由國家財政解決),所以接受委托代管檔案的服務性質是確定無疑的。以上任何一種代管,都不改變檔案所有權的性質,即國家檔案館代管的檔案仍然歸集體所有和個人所有,檔案所有者依法占有、處置、利用檔案館代管檔案的權利絲毫不容剝奪。國家檔案館對代管檔案不僅沒有單方面處置的權利,而且對代管檔案的公布和利用也“應當征得檔案所有者同意”。[1]違法將集體所有和個人所有的檔案國有化是不允許的。既然國家檔案館代管的檔案沒有改變其仍歸寄存者所有,而不是歸國家所有的規定,因而代管檔案的工作就不屬于國家檔案館的館藏檔案資源建設。代管檔案雖然是國家檔案館所有者提供的一項服務,但對國家也是有利的。一方面,代管檔案可確保非國家所有的但對國家和社會又具有保存價值的或者需要保密的檔案的完整與安全,確保國家和人民利益不受損失。另一方面,經檔案所有者同意,國家檔案館可以將代管檔案提供給國家機關、社會組織和公眾利用,彌補館藏檔案的不足。所以,國家檔案館既不能為豐富館藏檔案資源而改變代管檔案的所有權性質,也不能因代管檔案不許改變集體所有和個人所有為國家所有而不開展代管檔案的工作。國家法律既然規定集體和個人可以將檔案“向國家檔案館寄存”,國家檔案館就應當把代管檔案這項服務搞好。
二、代管檔案應當提供并保存相關文書
國家檔案館代管檔案,涉及到國家檔案館和檔案所有者雙方有關的責、權、利問題。為了維護雙方的合法權益,預防和解決可能發生的權益糾紛,國家檔案館代管檔案應該同檔案所有者簽訂相關文書。國家檔案館爭取檔案所有者同意而代管的,要有國家檔案館與檔案所有者的協商意見書。檔案所有者主動、自愿委托代管的,要有檔案所有者的委托書。國家檔案行政管理部門檔案行政執法決定采取代管措施的,應有行政執法決定文書。不論哪種情況的代管,接受代管檔案時,國家檔案館都要與檔案所有者簽訂代管合同。合同內容不僅應當包括檔案種類(名稱)、數量、完整程度、有無破損(污染或字跡褪變的情況)、檔案檢索工具種類及頁數、代管期限、收費(金額、交款時間和方式等)、檔案利用限制等項目,還應包括國家檔案館和檔案所有者的責任和權利。簽訂合同不僅是為了保護檔案所有者的合法權益,而且在于避免或解決可能發生的糾紛,確保國家檔案館的正常工作,維護國家利益。因此,國家檔案館與檔案所有者必須當面逐項檢查、核實合同內容和檔案,雙方均無異議后,才可以正式簽訂代管合同。
三、代管檔案的整理、編目與鑒定
一般說來,國家檔案館代管的檔案應經過系統地整理和編目。在其檔案交國家檔案館代管之前,檔案所有者應自行對檔案進行鑒定和系統整理,編制檔案詳細目錄(“件”級目錄)。如果要求接受代管的國家檔案館幫助鑒定、整理和編目,檔案所有者應當親自參與或者委托代理人參與。國家檔案館接受代管后,應保持檔案及其目錄原貌,原則上不重新進行鑒定、整理和編目;如果必須重新進行鑒定、整理和編目,應當由檔案所有者或其代理人進行,或者與國家檔案館共同進行。如果經過重新鑒定、整理和編目后的檔案發生變化,應重新辦理代管手續,或者在原合同上作變更標識并由雙方簽字(蓋章)確認。寄存未經整理和編目的檔案,應當由檔案所有者和國家檔案館共同加封保存。檔案加封應另外包裝,不應在檔案柜上加封,以便于國家檔案館對代管檔案進行管理和保護。如因利用等需要啟封的,應由檔案所有者和國家檔案館共同進行,任何一方不得單獨啟封。啟封過的檔案如果要求國家檔案館繼續代管,應重新加封。啟封后對檔案進行了鑒定、整理和編目,或者檔案有所變動,應重新辦理代管手續。
四、代管檔案要量力而行
除國家行政管理部門在檔案行政執法中決定代管的檔案國家檔案館必須代管外,接受委托代管一定要量力而行。這是因為:(1)代管檔案要占用部分國家資源,包括庫房和裝具,一定的人力等等。即使是條件很好的國家檔案館,各種資源也是有限的,不可能無限度接受委托代管檔案。現在,還有為數不少的國家檔案館資源嚴重不足,既無充足的檔案庫房和裝具,又缺少人力,連應進館的檔案還大量保存在形成單位,這樣的國家檔案館要大量代管檔案更是不現實的。(2)收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案是國家檔案館的根本職責,只有在保證完成根本職責的前提之下,方能考慮代管檔案的問題,不能因為代管檔案而使踐行根本職責受到任何影響。有委托而國家檔案館暫時無條件代管的,可以向檔案所有者推薦有條件代管檔案的國家檔案館。
作者:曹勤民