戴志強
為貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)【2004】34號），國家檔案局中央檔案館于最近發(fā)出了《關(guān)于加強檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》，提出了加強檔案信息資源開發(fā)利用工作的指導思想、基本原則和主要任務，對進一步做好新形勢下檔案信息資源的開發(fā)利用工作具有重要的指導意義。前述中央文件明確提出，要建立健全政府信息公開制度，充分利用檔案館等場所，為公眾獲取政府信息提供便利。2004年，上海市和區(qū)縣檔案局館積極貫徹《上海市政府信息公開規(guī)定》，在相關(guān)政府部門的配合下，于2004年5月全部開展了政府公開信息查閱服務工作，一個政府信息公開和檔案館公共服務良性互動的局面正在形成。與此同時，根據(jù)2004年6月27日《解放日報》報道，上海市民董銘因申請查閱岳陽路一處房屋原始產(chǎn)權(quán)資料被拒而狀告上海某區(qū)房地局，成為首例市民狀告“政府信息不公開”而被某區(qū)人民法院正式受理的行政訴訟案。為了應對社會的需要，2005年3月4日舉行的上海市檔案工作會議正式提出了“探索依申請開放檔案的工作”。由此表明“檔案依申請開放工作”業(yè)已提上了議事日程。筆者就此提出一些初步的意見，以供探討。
一
對于“檔案依申請開放”的涵義，似可作廣義和狹義的兩種理解。
從廣義的角度來理解，“檔案依申請開放”，是指檔案部門在已主動向社會開放的檔案范圍之外，根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供相關(guān)檔案的行為。
而從狹義的角度來理解，“檔案依申請開放”，僅指檔案部門根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供與政府信息公開相關(guān)的已歸檔文件的行為。
上述對于“檔案依申請開放”的兩種定義，均涉及到以下方面內(nèi)容：
一是依申請開放檔案的范圍。這是兩種定義的主要區(qū)別所在。顯然，從廣義的角度看來，依申請開放檔案的范圍，是指在檔案部門主動開放的檔案范圍（即我國檔案法規(guī)定的，形成已滿30年的檔案和可以隨時開放的經(jīng)濟、文化、科學、技術(shù)等方面的檔案）之外的檔案，其中包括法定封閉期（30年）內(nèi)未能隨時開放的檔案和雖滿法定封閉期但仍需保守的國家機密或個人隱私等檔案。當然，也包括檔案部門應主動開放而尚未開放的其他檔案。而從狹義的角度看來，依申請開放檔案的范圍，是指與政府信息公開相關(guān)的已歸檔的文件。這些檔案文件一般來說，雖已入藏機關(guān)檔案室或國家檔案館，但仍具有現(xiàn)行的政策效用。
二是特定用戶的要求，一般是指公民和組織為行使我國法律所賦予的權(quán)利與義務所必需的，同時又以不危害國家的安全和他人的權(quán)益為前提。
三是檔案依申請開放的條件，即應建立合法有序的運作機制。檔案依申請開放工作必須在我國法律允許的范圍內(nèi)推行，同時，對于相關(guān)的檔案部門（包括有關(guān)的政府機關(guān)）來說，要從檔案的狀況和特定用戶的實際需求出發(fā)，做好必要的制度、資源、設施保障和受理工作。
筆者傾向于采取“檔案依申請開放”的狹義理解。因為，“檔案依申請開放”與政府信息公開中的“依申請公開”有某種聯(lián)系，需要有一個探索的過程，其中包括有關(guān)的法規(guī)有待進一步健全，比如國家尚未正式發(fā)布政府信息公開法規(guī)，檔案法與將出臺的國家政府信息公開法規(guī)也有一個如何銜接的問題；我國檔案部門的資源建設狀況及其實際受理能力有待提高；更重要的是，我國正處于社會主義初級階段，當前正在推進社會主義和諧社會建設，包括政治民主化或者社會主義政治文明建設在內(nèi)的中國特色社會主義建設客觀上是一個漸進的過程。因此，無論是政府信息公開還是公共檔案開放都要服從服務于我國的基本國情需要。最后需要指出的是，檔案依申請開放的兩種理解并不是互相排斥的，狹義的理解提出了我們的現(xiàn)實目標，廣義的理解則體現(xiàn)了我們追求的理想目標。
二
開展檔案依申請開放工作，具有重要的現(xiàn)實意義。
首先，檔案依申請開放是以人為本全面建設小康社會的需要。黨的十六大確定的以人為本全面建設小康社會的宏偉目標，提出了社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設的三大任務。如果說，物質(zhì)文明建設和精神文明建設需要包括公共檔案在內(nèi)的信息資源的必要保障的話，那么，維護公民的知情權(quán)（包括自由享受公共信息資源的權(quán)利）、推進政治民主化的進程本身就是我國社會主義政治文明建設的基本任務之一。眾所周知，檔案開放的原則是法國1789年資產(chǎn)階級大革命時期在改革中首先提出的，1794年6月25日法國政府發(fā)布的檔案法令確立了檔案開放的原則，規(guī)定1790年國家檔案館實行的檔案開放原則全國各級檔案館都要遵循執(zhí)行，該原則的內(nèi)涵是承認檔案館的公開性。在法國檔案開放原則的影響下，歐洲各國在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，將檔案文件的封閉期由50年縮短為30年。美國則在1966年第一次通過并發(fā)布了“信息自由法”，其依據(jù)的原則是“民主形式的最好標志是人民掌握國家安全允許的全部信息”。美國“信息自由法”的核心內(nèi)容之一是利用行政管理文件，公眾有不受其文件形成時間限制的權(quán)利。在“信息自由法”的精神以及法國“檔案開放原則”在世界各地的實踐影響下，美國在1972年將檔案封閉期由50年改為30年，在1978年又發(fā)布命令將形成20年的機密文件進行解密檢查，盡早開放可以開放的檔案，而且到30年自動解密。隨著對外交往的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，“信息自由法”不僅增強了美國公民利用檔案的意識，使其可以利用“信息自由法”來維護自由利用檔案文件的權(quán)力，而且許多國家都在傳授“信息自由法”的觀點，挪威、法國、荷蘭、澳大利亞、加拿大等國家還通過了類似的法令。（注1）因此，進一步保障公民自由享用公共檔案信息資源的權(quán)利，理應成為我國社會主義政治文明建設的重要任務之一。
其二，檔案依申請開放是我國政府進一步轉(zhuǎn)變職能，踐行責任政府、法治政府、服務政府理念的客觀需要。隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，政府的職能業(yè)已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務。為了實現(xiàn)這一目標，不少地方開始推行政府信息公開工作，而且從法律的層面上確立了政府信息“公開為原則，不公開為例外”的行為準則，堅持政府信息“主動公開”與“依申請公開”并進的工作方針，并取得了公眾的廣泛認同。在這樣的形勢下，作為集中保管和提供利用檔案（大多是由黨政機關(guān)公務文書轉(zhuǎn)化而來的公共檔案）的各級國家檔案館應該審時度勢，確立公共檔案“開放為原則，不開放為例外”的行為準則，堅持公共檔案“主動開放”與“依申請開放”并進的方針。這是各級政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，也是檔案館拓展公共服務功能的明智選擇。這正如上海市徐匯區(qū)區(qū)長、法學專家孫潮所指出，“對公共政府而言，公共檔案就是我們工作和我們承擔公共職責的一種記錄。作為一個公共政府，它必須留下自己的檔案以提供給人民，提供給歷史，提供給社會，從這個意義上來說，檔案不是我們政府的一種權(quán)力，恰恰是政府的一種義務。你有義務準確、及時、有效地提供你的檔案?！保ㄗ?）
其三，檔案依申請開放對我國檔案工作來說既是空前的挑戰(zhàn)，又是謀求跨越式發(fā)展的難得機遇。說它是空前的挑戰(zhàn)，因為，檔案依申請開放工作的開展，意味著公共檔案開放與否由國家檔案部門一家說了算的狀況將成為歷史，公共檔案開放的主動權(quán)業(yè)已轉(zhuǎn)向人民大眾，而且我們不難預見到，檔案依申請開放工作的全面開展，將引起我國檔案工作從服務理念到管理體制、法制、機制，從公共檔案資源的整合到信息技術(shù)的標準化、信息資源的數(shù)字化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡化等方面更具廣度和深度的變革。比如，我國檔案法規(guī)如何借鑒國外的經(jīng)驗，適應政府信息公開工作的需要，進一步為檔案依申請開放工作提供法律保障；各級檔案行政管理部門如何有效推進國家檔案館與同級黨政機關(guān)在公共檔案資源建設（包括公共檔案的鑒定開放、文件級機讀目錄建設、全文數(shù)字化掃描、電子文件歸檔管理等內(nèi)容）和受理公共檔案依申請開放等業(yè)務的一體化管理。此外，我們不妨從目前國家檔案館開放檔案的現(xiàn)狀出發(fā)，來剖析一下，我們與開展檔案依申請開放的需要之間還有多大的差距。以某省市級國家綜合檔案館為例，在館藏檔案中已作開放鑒定的占35.5%，正式向社會開放的占鑒定總數(shù)的82.2%，在形成已滿30年（法定封閉期）的建國后黨政檔案中還有16萬余卷尚未進行開放鑒定；在檔案目錄主數(shù)據(jù)庫約322萬條目錄數(shù)據(jù)中60%以上是館藏檔案資料的案卷級目錄；在檔案全文數(shù)據(jù)庫中的約420萬幅全文數(shù)據(jù)僅覆蓋到部分的開放檔案。類似的情況似可從一個側(cè)面表明，我國檔案部門開放公共檔案的工作，無論是在開放鑒定還是在傳統(tǒng)檔案資源的信息化方面尚存在較大的差距。因此，作為檔案主動開放必要補充的依申請開放工作的開展，將給各級檔案部門帶來的挑戰(zhàn)是可以想見的。但是它又是難得的發(fā)展機遇，因為，它可以促使我們進一步解放思想，拓寬視野，充分發(fā)揮我國檔案局館合一、館室聯(lián)動的體制優(yōu)勢和綜合實力，以檔案信息化帶動公共檔案資源的整合和開放工作，把握政府信息公開的良機，通過檔案依申請開放工作的開展做好做大公共檔案資源社會共享這篇大文章，以檔案工作的新作為謀求跨越式發(fā)展的新地位。
三
檔案依申請開放工作應當合法有序地推進，為此有必要從以下方面著手。
首先，要加強檔案依申請開放的制度建設。即要按照前述中央文件關(guān)于“建立健全政府信息公開制度”的要求，進一步建立健全相關(guān)的法律規(guī)范。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計，我國自1979年以來，國家頒布的規(guī)定有公開制度的60多件法律、220多件行政法規(guī)中就有84件涉及到政府信息公開的內(nèi)容（注3），《檔案法》頒布的近20年來同檔案信息鑒定開放有關(guān)的理論與實踐問題也成為我國檔案界探討的熱點問題之一。我們有必要在借鑒已有研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合上海的新情況，進行新的探索。具體來說，上海要在2004年出臺的《上海市政府信息公開條例》的基礎上，建立健全與政府信息公開工作相銜接的檔案依申請開放的適用法規(guī)。在現(xiàn)行的檔案法規(guī)尚無直接的規(guī)定，國家也尚未正式發(fā)布全國性政府信息公開專門法規(guī)的情況下，為了使現(xiàn)行檔案法規(guī)與政府信息公開法規(guī)相銜接，筆者以為，有必要從國家檔案法規(guī)的層面上明確規(guī)定檔案依申請開放的受理范圍、運作程序以及申請人的權(quán)力與義務，從而將檔案依申請開放工作真正納入法治的軌道。
其二，要加強檔案依申請開放的信息資源建設。即要按照前述中央文件關(guān)于“加強政務信息共享”的精神，堅持以信息化帶動公共信息資源建設的方針。一是要在依法對公共檔案信息資源的歸屬與流向加強監(jiān)管的同時，按照“系統(tǒng)性、有效性、共享性”的原則（注4），加快各級黨政機關(guān)與同級國家檔案館在公共檔案管理標準化、資源數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡化業(yè)務方面的一體化進程?？紤]到檔案依申請開放一般以件為單位提供利用，將突破傳統(tǒng)的以卷為單位手工管理的模式，以及安全保管、方便利用、提高效率等方面的需要，擬做到屬于進館序列的立檔單位，在移交檔案的同時移交注有可以隨時開放或到期開放標識的案卷名冊及本機關(guān)發(fā)文的機讀目錄和全文數(shù)字化數(shù)據(jù)。二是國家檔案館要按照“有序、有用、有效”的原則（注5），一手抓傳統(tǒng)檔案資源向網(wǎng)絡信息資源的轉(zhuǎn)化工作，一手抓公務電子文件的歸檔接收工作，從而為最大限度地實現(xiàn)包括依申請開放檔案在內(nèi)的公共信息資源的社會共享奠定扎實的物質(zhì)基礎。
其三，要不斷提高檔案依申請開放工作的公眾滿意度。即要按照前述中央文件關(guān)于“為公眾獲取政府信息提供便利”的精神，努力推行主動性、開放性和有效性有機統(tǒng)一的公共服務理念。所謂主動性，是指各級國家檔案館作為同級政府信息公開集中查閱的窗口，要始終把握檔案依申請開放工作的主動權(quán)，要及時研究政府信息公開工作的新動向，做好與政府有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合工作（要謹慎處理檔案依申請開放與政府現(xiàn)行政策之間可能發(fā)生的矛盾），共同做好檔案依申請開放用戶的受理接待工作。所謂開放性，是指不僅要不斷提高館藏公共檔案信息資源的開放率，而且要在管理制度和服務設施（包括計算機應用系統(tǒng)）等方面都盡可能地降低公眾進入的“門檻”。所謂有效性，是指入藏的公共檔案信息資源不僅要有用（在見證歷史、傳承文化方面具有廣泛而長久的效用），而且是可以由公眾直接通過計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)得到共享的。
此外，還需要指出的是，應當倡導檔案開放與政府信息公開工作的良性互動（即適應政府信息公開的需要，合法有序地開展檔案依申請開放工作），但是不宜茍同類似“實際上檔案開放現(xiàn)在已經(jīng)被包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”的觀點（注6）。因為，首先，在我國，“檔案開放”與“政府信息公開”是涵義不同的兩個概念，無論從理論的層面，還是從實踐的層面來說，“檔案開放”都很難被“包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”。其二，兩者適用的法規(guī)不同。“政府信息公開”依據(jù)的是有關(guān)“政府信息公開”的法規(guī)，如《上海市政府信息公開規(guī)定》等（目前還未正式出臺國家統(tǒng)一的“政府信息公開條例”），而“檔案開放”依據(jù)的則是《中華人民共和國檔案法》等相關(guān)檔案法規(guī)，不同的法規(guī)有不同的適用范圍、處置原則。其三，兩者產(chǎn)生的背景不同。在我國，現(xiàn)行的政府信息可以公開，絕不等于數(shù)十年前政府職能部門形成的有關(guān)檔案也可以同樣開放利用。顯然，現(xiàn)在的政府信息公開是在社會主義市場經(jīng)濟條件下、我國加入世界貿(mào)易組織后政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措，是建設法治政府、責任政府、透明政府的客觀要求。而在黨的十一屆三中全會召開之前的相當一個時期內(nèi)，黨和國家在“階級斗爭為綱”政策的影響下，黨政機關(guān)職能活動的記錄----公共檔案，同樣只能是“階級斗爭”的產(chǎn)物。不加區(qū)分地開放這一時期的黨政檔案，帶來的結(jié)果可能會與以法治國、建設社會主義和諧社會的目標大相徑庭。四是行為的主體不同。政府信息公開的主體是制發(fā)文件的相關(guān)政府職能部門，信息公開的程度往往受其職能運作規(guī)律的支配。而檔案（主要指各級國家綜合檔案館保存的檔案）開放與否及其期限不僅受國家檔案法規(guī)的支配，而且受到檔案資源建設狀況（包括檔案整理編目質(zhì)量和鑒定開放等工作的投入情況）的制約。因此，正確認識檔案開放與政府信息公開的差異，不僅是堅持正確的輿論導向以維護社會安定團結(jié)的客觀需要，而且也是推進檔案開放與政府信息公開工作良性互動、有序發(fā)展的必要前提。
參考文獻：
1、韓偉之編著：《外國檔案管理簡論》P161～172，上海交通大學出版社1995年1月出版；
2、孫潮：《尊重檔案就是尊重自己》，載上海市檔案局編《新時期公共檔案館建設》，中央文獻出版社2004年4月出版；
3、海市人民政府法制辦公室：《上海市政府信息公開規(guī)定》釋義，2004年3月印發(fā)；
4、戴志強：《國家檔案資源整合的涵義及其運作機制探討》，載《檔案學通訊》2003年第2期；
5、戴志強：《論檔案公共服務的涵義、理念與信息資源整合》，載《新上海檔案》2004年第11期；
6、李軍：《檔案開放誰說了算？》，載《新上海檔案》2004年第11期。
為貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)【2004】34號），國家檔案局中央檔案館于最近發(fā)出了《關(guān)于加強檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》，提出了加強檔案信息資源開發(fā)利用工作的指導思想、基本原則和主要任務，對進一步做好新形勢下檔案信息資源的開發(fā)利用工作具有重要的指導意義。前述中央文件明確提出，要建立健全政府信息公開制度，充分利用檔案館等場所，為公眾獲取政府信息提供便利。2004年，上海市和區(qū)縣檔案局館積極貫徹《上海市政府信息公開規(guī)定》，在相關(guān)政府部門的配合下，于2004年5月全部開展了政府公開信息查閱服務工作，一個政府信息公開和檔案館公共服務良性互動的局面正在形成。與此同時，根據(jù)2004年6月27日《解放日報》報道，上海市民董銘因申請查閱岳陽路一處房屋原始產(chǎn)權(quán)資料被拒而狀告上海某區(qū)房地局，成為首例市民狀告“政府信息不公開”而被某區(qū)人民法院正式受理的行政訴訟案。為了應對社會的需要，2005年3月4日舉行的上海市檔案工作會議正式提出了“探索依申請開放檔案的工作”。由此表明“檔案依申請開放工作”業(yè)已提上了議事日程。筆者就此提出一些初步的意見，以供探討。
一
對于“檔案依申請開放”的涵義，似可作廣義和狹義的兩種理解。
從廣義的角度來理解，“檔案依申請開放”，是指檔案部門在已主動向社會開放的檔案范圍之外，根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供相關(guān)檔案的行為。
而從狹義的角度來理解，“檔案依申請開放”，僅指檔案部門根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供與政府信息公開相關(guān)的已歸檔文件的行為。
上述對于“檔案依申請開放”的兩種定義，均涉及到以下方面內(nèi)容：
一是依申請開放檔案的范圍。這是兩種定義的主要區(qū)別所在。顯然，從廣義的角度看來，依申請開放檔案的范圍，是指在檔案部門主動開放的檔案范圍（即我國檔案法規(guī)定的，形成已滿30年的檔案和可以隨時開放的經(jīng)濟、文化、科學、技術(shù)等方面的檔案）之外的檔案，其中包括法定封閉期（30年）內(nèi)未能隨時開放的檔案和雖滿法定封閉期但仍需保守的國家機密或個人隱私等檔案。當然，也包括檔案部門應主動開放而尚未開放的其他檔案。而從狹義的角度看來，依申請開放檔案的范圍，是指與政府信息公開相關(guān)的已歸檔的文件。這些檔案文件一般來說，雖已入藏機關(guān)檔案室或國家檔案館，但仍具有現(xiàn)行的政策效用。
二是特定用戶的要求，一般是指公民和組織為行使我國法律所賦予的權(quán)利與義務所必需的，同時又以不危害國家的安全和他人的權(quán)益為前提。
三是檔案依申請開放的條件，即應建立合法有序的運作機制。檔案依申請開放工作必須在我國法律允許的范圍內(nèi)推行，同時，對于相關(guān)的檔案部門（包括有關(guān)的政府機關(guān)）來說，要從檔案的狀況和特定用戶的實際需求出發(fā)，做好必要的制度、資源、設施保障和受理工作。
筆者傾向于采取“檔案依申請開放”的狹義理解。因為，“檔案依申請開放”與政府信息公開中的“依申請公開”有某種聯(lián)系，需要有一個探索的過程，其中包括有關(guān)的法規(guī)有待進一步健全，比如國家尚未正式發(fā)布政府信息公開法規(guī)，檔案法與將出臺的國家政府信息公開法規(guī)也有一個如何銜接的問題；我國檔案部門的資源建設狀況及其實際受理能力有待提高；更重要的是，我國正處于社會主義初級階段，當前正在推進社會主義和諧社會建設，包括政治民主化或者社會主義政治文明建設在內(nèi)的中國特色社會主義建設客觀上是一個漸進的過程。因此，無論是政府信息公開還是公共檔案開放都要服從服務于我國的基本國情需要。最后需要指出的是，檔案依申請開放的兩種理解并不是互相排斥的，狹義的理解提出了我們的現(xiàn)實目標，廣義的理解則體現(xiàn)了我們追求的理想目標。
二
開展檔案依申請開放工作，具有重要的現(xiàn)實意義。
首先，檔案依申請開放是以人為本全面建設小康社會的需要。黨的十六大確定的以人為本全面建設小康社會的宏偉目標，提出了社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設的三大任務。如果說，物質(zhì)文明建設和精神文明建設需要包括公共檔案在內(nèi)的信息資源的必要保障的話，那么，維護公民的知情權(quán)（包括自由享受公共信息資源的權(quán)利）、推進政治民主化的進程本身就是我國社會主義政治文明建設的基本任務之一。眾所周知，檔案開放的原則是法國1789年資產(chǎn)階級大革命時期在改革中首先提出的，1794年6月25日法國政府發(fā)布的檔案法令確立了檔案開放的原則，規(guī)定1790年國家檔案館實行的檔案開放原則全國各級檔案館都要遵循執(zhí)行，該原則的內(nèi)涵是承認檔案館的公開性。在法國檔案開放原則的影響下，歐洲各國在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，將檔案文件的封閉期由50年縮短為30年。美國則在1966年第一次通過并發(fā)布了“信息自由法”，其依據(jù)的原則是“民主形式的最好標志是人民掌握國家安全允許的全部信息”。美國“信息自由法”的核心內(nèi)容之一是利用行政管理文件，公眾有不受其文件形成時間限制的權(quán)利。在“信息自由法”的精神以及法國“檔案開放原則”在世界各地的實踐影響下，美國在1972年將檔案封閉期由50年改為30年，在1978年又發(fā)布命令將形成20年的機密文件進行解密檢查，盡早開放可以開放的檔案，而且到30年自動解密。隨著對外交往的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，“信息自由法”不僅增強了美國公民利用檔案的意識，使其可以利用“信息自由法”來維護自由利用檔案文件的權(quán)力，而且許多國家都在傳授“信息自由法”的觀點，挪威、法國、荷蘭、澳大利亞、加拿大等國家還通過了類似的法令。（注1）因此，進一步保障公民自由享用公共檔案信息資源的權(quán)利，理應成為我國社會主義政治文明建設的重要任務之一。
其二，檔案依申請開放是我國政府進一步轉(zhuǎn)變職能，踐行責任政府、法治政府、服務政府理念的客觀需要。隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，尤其是加入世界貿(mào)易組織以來，政府的職能業(yè)已轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務。為了實現(xiàn)這一目標，不少地方開始推行政府信息公開工作，而且從法律的層面上確立了政府信息“公開為原則，不公開為例外”的行為準則，堅持政府信息“主動公開”與“依申請公開”并進的工作方針，并取得了公眾的廣泛認同。在這樣的形勢下，作為集中保管和提供利用檔案（大多是由黨政機關(guān)公務文書轉(zhuǎn)化而來的公共檔案）的各級國家檔案館應該審時度勢，確立公共檔案“開放為原則，不開放為例外”的行為準則，堅持公共檔案“主動開放”與“依申請開放”并進的方針。這是各級政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，也是檔案館拓展公共服務功能的明智選擇。這正如上海市徐匯區(qū)區(qū)長、法學專家孫潮所指出，“對公共政府而言，公共檔案就是我們工作和我們承擔公共職責的一種記錄。作為一個公共政府，它必須留下自己的檔案以提供給人民，提供給歷史，提供給社會，從這個意義上來說，檔案不是我們政府的一種權(quán)力，恰恰是政府的一種義務。你有義務準確、及時、有效地提供你的檔案?！保ㄗ?）
其三，檔案依申請開放對我國檔案工作來說既是空前的挑戰(zhàn)，又是謀求跨越式發(fā)展的難得機遇。說它是空前的挑戰(zhàn)，因為，檔案依申請開放工作的開展，意味著公共檔案開放與否由國家檔案部門一家說了算的狀況將成為歷史，公共檔案開放的主動權(quán)業(yè)已轉(zhuǎn)向人民大眾，而且我們不難預見到，檔案依申請開放工作的全面開展，將引起我國檔案工作從服務理念到管理體制、法制、機制，從公共檔案資源的整合到信息技術(shù)的標準化、信息資源的數(shù)字化、信息傳輸?shù)木W(wǎng)絡化等方面更具廣度和深度的變革。比如，我國檔案法規(guī)如何借鑒國外的經(jīng)驗，適應政府信息公開工作的需要，進一步為檔案依申請開放工作提供法律保障；各級檔案行政管理部門如何有效推進國家檔案館與同級黨政機關(guān)在公共檔案資源建設（包括公共檔案的鑒定開放、文件級機讀目錄建設、全文數(shù)字化掃描、電子文件歸檔管理等內(nèi)容）和受理公共檔案依申請開放等業(yè)務的一體化管理。此外，我們不妨從目前國家檔案館開放檔案的現(xiàn)狀出發(fā)，來剖析一下，我們與開展檔案依申請開放的需要之間還有多大的差距。以某省市級國家綜合檔案館為例，在館藏檔案中已作開放鑒定的占35.5%，正式向社會開放的占鑒定總數(shù)的82.2%，在形成已滿30年（法定封閉期）的建國后黨政檔案中還有16萬余卷尚未進行開放鑒定；在檔案目錄主數(shù)據(jù)庫約322萬條目錄數(shù)據(jù)中60%以上是館藏檔案資料的案卷級目錄；在檔案全文數(shù)據(jù)庫中的約420萬幅全文數(shù)據(jù)僅覆蓋到部分的開放檔案。類似的情況似可從一個側(cè)面表明，我國檔案部門開放公共檔案的工作，無論是在開放鑒定還是在傳統(tǒng)檔案資源的信息化方面尚存在較大的差距。因此，作為檔案主動開放必要補充的依申請開放工作的開展，將給各級檔案部門帶來的挑戰(zhàn)是可以想見的。但是它又是難得的發(fā)展機遇，因為，它可以促使我們進一步解放思想，拓寬視野，充分發(fā)揮我國檔案局館合一、館室聯(lián)動的體制優(yōu)勢和綜合實力，以檔案信息化帶動公共檔案資源的整合和開放工作，把握政府信息公開的良機，通過檔案依申請開放工作的開展做好做大公共檔案資源社會共享這篇大文章，以檔案工作的新作為謀求跨越式發(fā)展的新地位。
三
檔案依申請開放工作應當合法有序地推進，為此有必要從以下方面著手。
首先，要加強檔案依申請開放的制度建設。即要按照前述中央文件關(guān)于“建立健全政府信息公開制度”的要求，進一步建立健全相關(guān)的法律規(guī)范。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計，我國自1979年以來，國家頒布的規(guī)定有公開制度的60多件法律、220多件行政法規(guī)中就有84件涉及到政府信息公開的內(nèi)容（注3），《檔案法》頒布的近20年來同檔案信息鑒定開放有關(guān)的理論與實踐問題也成為我國檔案界探討的熱點問題之一。我們有必要在借鑒已有研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合上海的新情況，進行新的探索。具體來說，上海要在2004年出臺的《上海市政府信息公開條例》的基礎上，建立健全與政府信息公開工作相銜接的檔案依申請開放的適用法規(guī)。在現(xiàn)行的檔案法規(guī)尚無直接的規(guī)定，國家也尚未正式發(fā)布全國性政府信息公開專門法規(guī)的情況下，為了使現(xiàn)行檔案法規(guī)與政府信息公開法規(guī)相銜接，筆者以為，有必要從國家檔案法規(guī)的層面上明確規(guī)定檔案依申請開放的受理范圍、運作程序以及申請人的權(quán)力與義務，從而將檔案依申請開放工作真正納入法治的軌道。
其二，要加強檔案依申請開放的信息資源建設。即要按照前述中央文件關(guān)于“加強政務信息共享”的精神，堅持以信息化帶動公共信息資源建設的方針。一是要在依法對公共檔案信息資源的歸屬與流向加強監(jiān)管的同時，按照“系統(tǒng)性、有效性、共享性”的原則（注4），加快各級黨政機關(guān)與同級國家檔案館在公共檔案管理標準化、資源數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡化業(yè)務方面的一體化進程?？紤]到檔案依申請開放一般以件為單位提供利用，將突破傳統(tǒng)的以卷為單位手工管理的模式，以及安全保管、方便利用、提高效率等方面的需要，擬做到屬于進館序列的立檔單位，在移交檔案的同時移交注有可以隨時開放或到期開放標識的案卷名冊及本機關(guān)發(fā)文的機讀目錄和全文數(shù)字化數(shù)據(jù)。二是國家檔案館要按照“有序、有用、有效”的原則（注5），一手抓傳統(tǒng)檔案資源向網(wǎng)絡信息資源的轉(zhuǎn)化工作，一手抓公務電子文件的歸檔接收工作，從而為最大限度地實現(xiàn)包括依申請開放檔案在內(nèi)的公共信息資源的社會共享奠定扎實的物質(zhì)基礎。
其三，要不斷提高檔案依申請開放工作的公眾滿意度。即要按照前述中央文件關(guān)于“為公眾獲取政府信息提供便利”的精神，努力推行主動性、開放性和有效性有機統(tǒng)一的公共服務理念。所謂主動性，是指各級國家檔案館作為同級政府信息公開集中查閱的窗口，要始終把握檔案依申請開放工作的主動權(quán)，要及時研究政府信息公開工作的新動向，做好與政府有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合工作（要謹慎處理檔案依申請開放與政府現(xiàn)行政策之間可能發(fā)生的矛盾），共同做好檔案依申請開放用戶的受理接待工作。所謂開放性，是指不僅要不斷提高館藏公共檔案信息資源的開放率，而且要在管理制度和服務設施（包括計算機應用系統(tǒng)）等方面都盡可能地降低公眾進入的“門檻”。所謂有效性，是指入藏的公共檔案信息資源不僅要有用（在見證歷史、傳承文化方面具有廣泛而長久的效用），而且是可以由公眾直接通過計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)得到共享的。
此外，還需要指出的是，應當倡導檔案開放與政府信息公開工作的良性互動（即適應政府信息公開的需要，合法有序地開展檔案依申請開放工作），但是不宜茍同類似“實際上檔案開放現(xiàn)在已經(jīng)被包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”的觀點（注6）。因為，首先，在我國，“檔案開放”與“政府信息公開”是涵義不同的兩個概念，無論從理論的層面，還是從實踐的層面來說，“檔案開放”都很難被“包含在政府信息公開的范圍之內(nèi)”。其二，兩者適用的法規(guī)不同。“政府信息公開”依據(jù)的是有關(guān)“政府信息公開”的法規(guī)，如《上海市政府信息公開規(guī)定》等（目前還未正式出臺國家統(tǒng)一的“政府信息公開條例”），而“檔案開放”依據(jù)的則是《中華人民共和國檔案法》等相關(guān)檔案法規(guī)，不同的法規(guī)有不同的適用范圍、處置原則。其三，兩者產(chǎn)生的背景不同。在我國，現(xiàn)行的政府信息可以公開，絕不等于數(shù)十年前政府職能部門形成的有關(guān)檔案也可以同樣開放利用。顯然，現(xiàn)在的政府信息公開是在社會主義市場經(jīng)濟條件下、我國加入世界貿(mào)易組織后政府職能轉(zhuǎn)變的重大舉措，是建設法治政府、責任政府、透明政府的客觀要求。而在黨的十一屆三中全會召開之前的相當一個時期內(nèi)，黨和國家在“階級斗爭為綱”政策的影響下，黨政機關(guān)職能活動的記錄----公共檔案，同樣只能是“階級斗爭”的產(chǎn)物。不加區(qū)分地開放這一時期的黨政檔案，帶來的結(jié)果可能會與以法治國、建設社會主義和諧社會的目標大相徑庭。四是行為的主體不同。政府信息公開的主體是制發(fā)文件的相關(guān)政府職能部門，信息公開的程度往往受其職能運作規(guī)律的支配。而檔案（主要指各級國家綜合檔案館保存的檔案）開放與否及其期限不僅受國家檔案法規(guī)的支配，而且受到檔案資源建設狀況（包括檔案整理編目質(zhì)量和鑒定開放等工作的投入情況）的制約。因此，正確認識檔案開放與政府信息公開的差異，不僅是堅持正確的輿論導向以維護社會安定團結(jié)的客觀需要，而且也是推進檔案開放與政府信息公開工作良性互動、有序發(fā)展的必要前提。
參考文獻：
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