立卷歸檔是檔案工作中最基礎(chǔ)的工作，也是衡量檔案工作水平的一個重要標(biāo)志。立卷就是將處理完畢的又具有保存價值的文件，根據(jù)它們的形成規(guī)律和各種有機(jī)聯(lián)系，按照一定的規(guī)則進(jìn)行整理、裝訂，組織成某種文件的集合體或系列文件的過程。歸檔就是將立成案卷的檔案按照一定的制度向檔案機(jī)構(gòu)或檔案人員移交集中保存的過程。立卷歸檔是我國檔案工作的一項制度。這項制度自上世紀(jì)50年代實(shí)行，已經(jīng)得到不斷的發(fā)展和完善。實(shí)踐證明，它是保證檔案齊全完整的行之有效的方法。《檔案法》以法律形式將立卷歸檔制度固定下來，使該項制度具有法律的強(qiáng)制力。

《檔案法》頒布以來，立卷歸檔制度得到了比較好的貫徹實(shí)施。但也應(yīng)該看到，個別單位或個人以種種借口或不進(jìn)行立卷，或?qū)⒐珓?wù)活動中形成的各種材料據(jù)為己有，長期不進(jìn)行歸檔或拒絕歸檔，造成檔案文件流失和損毀的現(xiàn)象還時有發(fā)生。鄢陵縣檔案局袁杰反映的該縣某銀行（簡稱“某銀行”）“以單位人手少為由，遲遲沒有進(jìn)行歸檔”就是一例。

因袁杰沒有說明“某銀行”“遲遲沒有進(jìn)行歸檔”的具體情節(jié)，筆者只能初步推測它可能是以下三種情況之一：一是以人手少為由，“某銀行”的有關(guān)職能部門沒有將應(yīng)該歸檔的文件材料向檔案機(jī)構(gòu)或人員移交（甚至沒有整理）；二是“某銀行”檔案機(jī)構(gòu)或檔案人員以人手少為由，不履行“指導(dǎo)本單位文件資料的形成、積累和歸檔”的職責(zé)，不向有關(guān)職能部門收集文件材料；三是“某銀行”采用集中式文書處理形式，但以人手少為由，沒有將收集到的文件材料及時進(jìn)行分類整理。

第一種情況,違反了《檔案法》第十條和《檔案法實(shí)施辦法》第十二條的規(guī)定規(guī)定。但我們一定要區(qū)分清楚：一是不歸檔據(jù)為已有的，是故意行為，這就是拒不歸檔；二是不歸檔、不按時歸檔則是過失行為，一般可采取教育方式。從袁杰反映的他們“多次到該單位催促，該單位依然沒有開展歸檔工作”的情況看，“某銀行”的有關(guān)職能部門不向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交歸檔材料的行為就屬于故意行為。按照《檔案法》第二十四條和《檔案法實(shí)施辦法》第二十七條的規(guī)定，鄢陵縣檔案局應(yīng)依法作出以下處理：如果這種違法行為情節(jié)輕微，鄢陵縣檔案局應(yīng)依法向“某銀行”簽發(fā)《檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》，責(zé)令其限期改正；如果這種違法行為情節(jié)嚴(yán)重，鄢陵縣檔案局應(yīng)依法向“某銀行”簽發(fā)《違法行為處理通知書》，責(zé)令“某銀行”對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

第二種、第三種情況, 違反了《檔案法》第七條和《檔案法實(shí)施辦法》第九條的規(guī)定。這些行為不僅違反立卷歸檔制度，而且也違反檔案保管保護(hù)制度。如果這種違法行為情節(jié)輕微，鄢陵縣檔案局應(yīng)按照《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第十條的規(guī)定，依法向“某銀行”簽發(fā)《檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》，責(zé)令其限期改正；如果這種違法行為情節(jié)嚴(yán)重，造成檔案損失的，鄢陵縣檔案局應(yīng)按照《檔案法》第二十四條和《檔案法實(shí)施辦法》第二十七條的規(guī)定，依法向“某銀行”簽發(fā)《違法行為處理通知書》，責(zé)令“某銀行”對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

經(jīng)調(diào)查、取證、查實(shí)，不管上述那一種情況如造成檔案損失的，鄢陵縣檔案局應(yīng)按照《檔案法實(shí)施辦法》第二十九條的規(guī)定,根據(jù)損失檔案的價值，責(zé)令“某銀行”有關(guān)部門或直接責(zé)任人員賠償損失。

筆者希望鄢陵縣檔案局在執(zhí)法和實(shí)施相關(guān)的處罰時，一定要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，定性準(zhǔn)確，處理恰當(dāng)，手續(xù)完備；在向“某銀行”宣布處罰決定之前，應(yīng)根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，告知被處罰當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知其有陳述和申辯的權(quán)利；在宣布并送達(dá)處罰決定時，要告知違法當(dāng)事人，如不服從處罰決定，可申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。