上海市檔案館研究館員戴志強
國務院總理溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告指出，“構建和諧社會，最重要的是加強民主法制建設，促進社會公平正義”，為此，各級政府應“依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權”。最近頒布并將于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》已明確規定，4類政府信息應當主動公開；公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息。這標志著我國自上世紀七十年代末以來所倡導的政務公開工作，已經步入了依法推進的快車道。2007年5月14日，國家檔案局則專門發出《通知》，要求各級檔案部門充分認識實施《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要意義，做好實施的準備工作。為此，探索建立我國政務公開環境下檔案利用工作的新機制，已是當務之急。有鑒于此，筆者提出一些初步意見，以供探討。
一、傳統的檔案提供利用工作難以適應政務公開發展的需要。
政務公開是我國建設社會主義民主政治進程中的一個重大步驟，它對傳統的檔案利用工作同樣提出了新的要求。冷靜分析我國檔案利用工作面臨的新情況、新問題，對于做好我國政務公開環境下的檔案利用工作是十分必要的。
值得注意的現狀之一是，我國的機關檔案提供利用與日益提速的政務信息公開工作存在明顯的“脫節”現象。根據有關政府信息公開的文件規定，政府信息包括政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的各種信息材料，其中包括政府機關產生并歸檔保存的政府機關文件和擁有的有關信息材料。然而，目前不少的政府機關還沒有將歸檔保存的文件----政務信息作為機關政務信息公開的范疇，而是仍然按照傳統的做法，僅對機關內部提供利用。這些單位在客觀上還沒有將政務信息公開作為機關工作的有機組成部分，還沒有意識到機關檔案為機關政務信息公開服務是自己法定義務的深化。
值得注意的現狀之二是，館藏檔案提供利用與已公開現行文件、政府公開信息集中查閱工作存在“冷熱不均”的現象。有關檔案館開展的已公開現行文件和政府公開信息的集中查閱服務，并沒有提升館藏檔案開放利用工作的“人氣”。據統計，我國各級綜合檔案館館藏檔案開放的數量僅占總數的四分之一左右，也就是說館藏檔案的大部分是不向公眾開放的。另據某省（市）級綜合檔案館的統計，提供利用的檔案80%左右集中在館藏已開放的檔案。因此，研究解決館藏未開放檔案的提供利用問題，不僅是最大程度地實現館藏檔案和檔案館社會價值的重大問題，而且已成為政務公開環境下推進社會主義民主政治建設的現實課題。
值得注意的現狀之三是，我國現行的檔案（利用）法規難以適應政務信息公開的需要。比如：現行的《機關檔案工作條例》（1983年4月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布）第四章第二十一條規定：“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準”。這顯然與政務信息公開的規定存在直接的沖突：機關檔案作為機關政務信息的一部分，前者規定“不屬于開放范圍”，后者則明確“4類政府信息應當主動公開”。又如：《檔案法》第十九條規定：“經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”；《檔案法實施辦法》第二十條第三款進一步明確：“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”。但是，按照法定的檔案接收期限，進入國家檔案館的檔案一般都是已形成10-20年的檔案，“隨時開放”（即文件在歸檔的同時向社會開放）對于國家檔案館來說實際上是做不到的。因為，從目前列入綜合檔案館進館序列的立檔單位來看，包括了與經濟、科學、技術、文化等業務有關的政府主管機關，但是這些單位的進館檔案的主體部分并非值得“隨時開放”的經濟、科學、技術、文化等業務檔案，而是與其他機關類同的計劃、總結、請示、批復、任免、規章等文書檔案。真正值得“隨時開放”的經濟、科學、技術、文化等業務檔案，要么未進入機關檔案室集中保存、要么被列入短期保存（未列入進館的范圍）、要么由有關的部門檔案館收藏，因而難以成為各級綜合檔案館館藏范圍。總之，現行檔案法規一方面沒有賦予保存經濟、科學、技術、文化等檔案的機關檔案室或部門檔案館的開放檔案的職能，另一方面不能為經濟、科學、技術、文化等檔案提前進入綜合檔案館提供法制保障，因此，“隨時開放”經濟、科學、技術、文化等檔案的規定其實是難以實施的。
二、我國政務公開環境下創新檔案利用工作機制的設想
國家檔案局在2007年5月14日發出的要求各級檔案部門充分認識實施《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要意義，做好實施的準備工作的《通知》中提出“各級檔案行政管理部門和國家檔案館要按照《條例》的要求大膽創新服務機制”。此前，為了推進我國的政務公開工作，在一些政務信息公開工作進展較快的地方，已通過制發地方行政規章等形式，提出了檔案提供利用與政務公開工作銜接的要求。如2005年9月28日制發的《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳關于深入貫徹實施〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》（滬委辦[2005]26號）明確要求：“加強研究檔案開放利用與政務公開的工作銜接。政府機關檔案工作要不斷適應政務公開的需要，擴大檔案服務范圍。市和區縣檔案館要加強政務公開的配套服務措施，研究實施依申請提供利用檔案的新型服務機制，不斷滿足公眾查閱政府公開信息對館藏檔案的利用需求。”為此，筆者以為目前有必要從以下方面入手來推進我國檔案利用工作機制的創新。
（一）實現檔案提供利用與政務信息公開在觀念上的“接軌”
檔案與政務信息，在概念上存在一定的聯系與區別。根據2004年1月19日上海市人民政府第29次常務會議審議通過、2004年1月20日上海市人民政府令第19號發布、自2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規定》第二條規定，政府信息，是指政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的各種信息材料。最近頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定，政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。盡管上述《規定》與《條例》在定義“政府信息”時的表述不盡相同，但是確認“政府信息”包括政府機關形成并歸檔保存的文件----檔案應該是一致的。因此，政府機關檔案的提供利用應該滿足政府信息公開工作的需要，或者說，新形勢下的檔案提供利用與政府信息公開的方向是一致的。無論是檔案提供利用所堅持的圍繞中心服務大局的檔案資政服務、面向社會服務百姓的檔案公共服務，還是政府信息公開所體現的依法行政、公共服務，都反映了維護公民合法權益，推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明和和諧社會建設的客觀需要，因此，兩者存在觀念上“接軌”的必要性。而兩者在觀念上“接軌”的可行性在于，政府信息----職能活動的直接記錄大多都屬于依法歸檔的范圍，可以認為，今天的政府信息可能就是明天的館（室）藏檔案，兩者不存在不可逾越的障礙，完全有可能圍繞同一目標實現互動雙贏。但是，兩者也有一定的區別，一是文件歸檔有法定的范圍，而且檔案強調它的原始記錄性，即不屬于法定歸檔范圍、不具有原始記錄性的政府信息材料，不能隨意轉化為檔案。二是進館前后的機關檔案提供利用，都要受國家檔案法規的調控。如，《檔案法》第二十條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。”同時明確：“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規定”。《檔案法實施辦法》第二十二條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經保存該檔案的檔案館同意，必要時還須經有關的檔案行政管理部門審查同意。”“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意。”現實情況是，機關檔案室不具備向社會開放檔案的職能，向本機關之外的組織和個人提供利用本機關形成的檔案須經過本機關法人代表的批準。進入國家檔案館的機關檔案在形成未滿30年期間（法定封閉期內），一般是控制使用的。因此，可以認為，記錄政府信息的文件一經歸檔保存（或進館），其提供利用將受到檔案法規的直接制約，在我國政府信息公開法規未解決與現行檔案法規銜接問題的情況下，檔案提供利用與政府信息公開的區別是客觀存在和顯而易見的。
（二）建立機關檔案提供利用與政務信息公開的互動機制
首先，由于上述“區別”的存在，解決機制上的銜接問題就成為當務之急。為此，我們應從現行檔案法規和政務信息公開法規建設的現狀出發，盡可能地尋找兩者的共同點，為工作上的互動提供制度保障。如，《上海市政府信息公開規定》明確：“政府機關應當主動向社會公開下列政府信息：（一）管理范圍和發展計劃方面1、市政府規章、各政府機關制定的規范性文件以及與經濟、社會管理和公共服務相關的其他文件；2、經濟社會發展的規劃、計劃及其進展和完成情況；3、城市總體規劃、其他各類城市規劃以及土地利用總體規劃等規劃。（二）與公眾密切相關的重大事項方面1、影響公眾人身和財產安全的疫情、災情或者突發事件的預報、發生及其處理情況；2、扶貧、優撫、教育、社會保障、勞動就業等方面的標準、條件及實施情況；3、土地征用、房屋拆遷的批準文件、補償標準、安置方案等情況。（三）公共資金使用和監督方面1、重大城市基礎建設項目的公開招標中標情況及工程進度情況；2、政府集中采購項目的目錄、政府采購限額標準、采購結果及其監督情況；3、政府財政預算、決算和實際支出以及審計情況。（四）政府機構和人事方面1、各級政府工作部門的管理職能及其調整、變動情況；2、公務員招考、錄用以及公開選任干部的條件、程序、結果等情況。（五）法律、法規、規章規定應當公開的其他政府信息。法律、法規對前款事項的公開權限另有規定的，依照其規定。”據此，我們有必要在制度上保持有關機關檔案對外提供利用（或提前開放）與政府信息公開工作在時間上的同步性、內容上的一致性。
其二，為了實現兩者的有效互動，關鍵是要建立有序的運行機制。如，政府機關檔案室可以在本機關主動公開的政務信息的基礎上，即時開展可隨時開放檔案提前向同級綜合檔案館移交的工作，從而為國家檔案館依法開展檔案的隨時開放工作提供資源保障。出于維護全宗的不可分散性和同時便于館、室利用的考慮，檔案的提前移交擬采取文件級機讀目錄及其對應的全文數字化檔案的形式（檔案實體屆時擬與該全宗其他到期檔案一起移交）。此外，在開展館藏檔案的依申請提供利用時，有必要建立國家檔案館與政府機關的有效合作機制，以保持依申請公開政府信息與依申請利用館藏檔案在政策上的連續性和內容范圍上的一致性。值得指出的是，檔案提供利用與政府信息公開在工作上的互動是相對的，而不可能是絕對的。那種不考慮現行政府信息與“歷史”政府信息在形成條件和內容性質上的差異，趁現行政府信息公開的機會，要求無條件提供館（室）藏控制使用檔案的傾向，不僅缺乏法律依據，而且同檔案提供利用與政府信息公開工作互動的方向毫無共同之處。
（三）建立館藏檔案依法開放與依申請提供利用的互補機制
如前所述，目前我國各級綜合檔案館館藏檔案開放的比例較低，大部分還處于控制使用的狀態，這與政務公開環境下公眾對館藏檔案信息與日俱增的需要相距甚遠。為此，有必要在加大館藏檔案鑒定開放力度的同時，積極探索推行館藏未開放檔案依申請提供利用的新機制。
所謂館藏未開放檔案依申請提供利用，是指國家檔案館根據公民或有關組織的申請，將收藏的未開放檔案中與申請者切身利益相關的、不涉及國家機密、商業秘密與他人隱私的信息，依法提供申請者利用的行為。這一定義包含以下主要內容：
一是館藏未開放檔案依申請提供利用的主體。館藏未開放檔案依申請提供利用的主體是國家檔案館，即具有開放檔案法定職能的各級國家檔案館。國家檔案館（主要包括各級綜合檔案館和城市建設檔案館）在我國不斷強化政府公共服務職能大力推進政務信息公開的新形勢下，不僅要做好常規的館藏檔案提供利用工作，而且要提供已公開現行文件和政府公開信息的集中查閱服務（有的還承擔了政府信息公開的申請受理工作）。館藏檔案利用工作已呈現出一種新的走向，即公眾出于維護自身合法知情權的愿望，對與政府公開信息相關的、館藏未開放檔案信息的需求明顯提高。為了應對這一新形勢，國家檔案館在加快館藏檔案依法開放步伐的同時，有必要將探索開展未開放檔案依申請提供利用提上自己的工作日程。
二是館藏未開放檔案依申請提供利用的客體。館藏未開放檔案依申請提供利用的客體是“公民或有關組織”，即我國境內的、具有特定權益訴求的社會群體，他們往往為謀求在政務信息公開原則下的公共檔案信息知情權進行著鍥而不舍的努力。為此，國家檔案館在開展未開放檔案依申請提供利用工作中，首先要通過查驗合法證件掌握他們的真實身份，了解他們的查檔目的（包括引導其放棄某些非理性的訴求），以便有的放矢地做好館藏未開放檔案的依申請提供利用工作。
三是依申請提供利用的未開放檔案受理范圍。國家檔案館依申請提供利用的未開放檔案受理范圍，主要是指館藏中與申請人切身利益相關的、不涉及國家機密、商業秘密和他人隱私的未開放檔案（信息）。因此，具體的檔案受理范圍主要涉及三個層面，一是館藏未開放檔案，其中包含：1、館藏中未滿30年法定封閉期又不能提前開放的檔案；2、雖已滿法定封閉期但因涉及國家機密、商業秘密和他人隱私等而不宜開放的檔案。二是與申請人的切身利益相關的檔案，其中包含：1、與申請人的切身利益直接有關的檔案（信息）；2、與現行國家法律保護的申請人權益有關的檔案（信息）。由于館藏中與申請人（個人或組織）信息相關的檔案材料一般存在于有關行政機關形成的檔案之中，因此，必須謹慎地對待依申請提供利用的相關檔案信息的查找、篩選工作（以件為單位提供利用）。三是依申請提供的檔案（信息）不涉及國家機密、商業秘密和他人隱私，其中包含：1、“利己不損人”，即在提供申請人利用的同時不損害國家和他人合法權益；2、申請人得實惠，即既使申請人享受了有關檔案信息的知情權，又使申請人實現了直接的利益訴求目標；3、申請人未得實惠，即申請人雖享受了有關檔案信息的知情權，但未實現直接的利益訴求目標，甚至帶來對申請人不利的結果。
四是館藏未開放檔案依申請提供利用的方式。為了使依申請提供利用的檔案（信息）不致造成對國家和他人合法權益的損害（負面影響），這就不僅涉及檔案的內容范圍，而且涉及檔案提供利用的方式。正如前面所述，與申請人直接相關的未開放檔案（信息）有可能是與涉及國家機密、商業秘密或他人隱私的檔案（信息）“互相依存”的，有時是可以“分割”的，有時卻是不可“分割”的，因此，就必須從檔案的實際狀況出發，有時還應避免未開放檔案原件直接提供申請人查閱，而擬采取一定的申請程序，在規定的期限內（如申請正式受理后的10個工作日內）通過制作有關檔案復制件或檔案證明等形式提供利用。應當指出的是，國家檔案館在開展未開放檔案依申請提供利用工作中主要是解決館藏未開放檔案中與申請人切身利益有關的信息是什么，而不能解決形成這些檔案信息的原因是什么，因為后者已經超越了國家檔案館的職能，而應該由檔案形成機關在政務信息公開的范疇內來處理。
（四）實現檔案（利用）法規與政務信息公開法規的“銜接”
為推進檔案提供利用與政務信息公開工作的良性互動，關鍵是要解決現行檔案（利用）法規與有關政務信息公開法規的“銜接”問題。其中，主要是下述兩大問題：
1、關于機關（檔案室）檔案的開放問題
如前所述，政府機關形成并歸檔保存的文件----檔案，已經成為“政府信息”的組成部分，被納入了政府信息公開的范疇。因此，與政府信息主動公開范圍相關的機關檔案客觀上已被提上了向社會開放的日程。然而，我國現行檔案法規??《機關檔案工作條例》（1983年）明確規定機關檔案室保存的檔案不對外開放。十分明顯，在機關檔案能否向社會開放的問題上，我國現行檔案法規與有關政務信息公開法規在客觀上是存在“沖突”的。另外，《檔案法實施辦法》第二十條第(三)款規定：“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”。所謂“隨時開放”，準確地說，應該指文件歸檔后的即時開放，如果是這樣，只有機關檔案室做得到，但我國現行檔案法規又沒有賦予其開放檔案的職能；對于具有開放檔案法定職能的國家檔案館來說，客觀上又是難以辦到的，因為，國家檔案館接收檔案的法定期限為10年(地縣級機關)或20年(省市級機關)。因此，上述法規在機關（檔案室）檔案開放問題上存在的“沖突”有待作與時俱進的處理。
2、關于國家檔案館開展館藏未開放檔案依申請提供利用的機制保障問題
國家檔案館開展館藏未開放檔案依申請提供利用，不僅要解決現行檔案（利用）法規與政務信息公開法規的銜接問題，而且要將有關的機制保障工作納入法治的軌道。具體來說，一是要進一步發揮檔案局館合一、兩種職能互補互動的優勢。館藏未開放檔案依申請提供利用涉及制度(包括法規、規章和規范、標準)建設、資源(包括有關檔案的鑒定、篩選及全文與目錄數字化)建設、用戶接待(咨詢服務、提供利用)、與有關職能部門的協調(針對某些用戶的實際情況，檔案館應在提供信息的范圍上與有關職能部門保持政策上的一致性)，因此，在檔案局館有關工作部門（職能）的協調配合方面應該建立健全相應的工作機制。二是要將館藏未開放檔案依申請提供利用工作納入政府信息公開工作的議事日程。實踐表明，用戶對館藏未開放檔案提供利用與政府信息公開往往存在共同的需求取向，一些用戶在政府信息公開范疇內未達到的訴求目標，有時會轉向國家檔案館謀求通過未開放檔案依申請提供利用來實現。因此，國家檔案館為保持未開放檔案依申請提供利用與政府信息公開在政策法規上的一致性，堅持維護公民合法權益與樹立政府執政為民形象的一致性，有必要將未開放檔案依申請提供利用與政府信息公開工作同時部署、協調推進，并且將這一工作機制列入有關法規的重要內容之中。
（五）健全檔案鑒定開放的長效機制
我國政務公開環境下的檔案提供利用工作，不僅要處理好保障公民知情權與維護公民隱私權的關系，而且要繼續處理好依法開放與保守國家機密、商業秘密的關系。現狀表明，處理好上述關系，必須拋棄靜止不變的觀點，即隨著形勢的變化，特定內容檔案的開放還是保密，不是一成不變的。比如，過去涉及個人的許多信息并沒有作為個人隱私來保護，以致普遍地出現于已開放的檔案之中；有些機關移交的部分檔案，過去已開放的，由于形勢的變化和政策的調整，有可能需要重新予以控制。因此，需要進一步健全檔案鑒定開放的長效機制。
1、已開放檔案的酌情復審問題
我國《檔案法》頒布實施20年來，各級國家檔案館有相當一批館藏檔案經鑒定已陸續向社會開放。同時，由于歷史的原因和認識的偏差，有部分館藏檔案該開放而仍處于控制狀態，有部分館藏檔案開放多年后出現了與調整后的新政策“沖突”以及有關個人隱私（信息）的保護等問題。因此，有的放矢地開展已開放館藏檔案的復審工作，已經成為我國政務公開環境下檔案提供利用工作的重要內容之一。
2、檔案開放利用中的“內外有別”問題
對于依法開放的檔案，是否應該采取“內外有別”的措施，應該采取哪些“內外有別”的措施？對此，檔案界內外都有不同的意見。其實，對于依法開放的檔案，在提供利用時采取“內外有別”的措施，在我國檔案法規中是有明確規定的。如《檔案法實施辦法》第二十二條規定：“外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案，須經中國有關主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意。”《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》（1991年12月26日國家檔案局發布）第八條規定：“外國組織和個人到各級國家檔案館利用檔案，須服從檔案館的安排，遵守有關的各項規定，不得從事未經許可的活動。”有關情況表明，某些外國組織或個人以合法身份，通過利用我國一些檔案館已開放的檔案，從事有損我國國家安全和重大利益的活動，已經成為一個不爭的事實。至于“內外有別”的措施，主要是通過完善有關制度、嚴格審批程序、加強事前告知、開展事后檢查等環節加強管理，以堅持檔案開放與國家利益的有機統一。值得一提的是，要加強對檔案復制件的管理，一是要酌情控制檔案復制的數量，二是未經有關檔案行政管理部門批準不得以任何形式將檔案及其復制件（信息）攜運出中國國境。對于上述事項，擬實行檔案館書面告知、當事人簽字承諾。
3、避免檔案開放可能出現的“負效應”問題
在我國政務公開環境下，各級國家檔案館在檔案鑒定開放工作中要進一步重視加強與檔案形成（移交）機關的合作。具體來說，一是館藏檔案的提前開放，應與檔案形成（移交）機關的政務信息公開保持在內容上的一致性和時間上的同步性；二是館藏檔案的到期（形成滿30年）開放，應尊重檔案形成（移交）機關有關進館檔案限制利用的意見，在到期開放無“解密函”的進館檔案前擬告知檔案形成（移交）機關予以確認，以有效避免有關檔案的開放給國家現行政策可能帶來的負效應。
參考文獻：
1、國務院總理溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告，見新華網北京2007年3月17日電；
2、《中華人民共和國政府信息公開條例》，見新華網北京2007年4月24日電；
3、《中國檔案報》2007年5月21日報道：國家檔案局發出《通知》要求各級國家檔案館認真實施《中華人民共和國政府信息公開條例》；
4、《機關檔案工作條例》（1983年4月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布）；
5、《中華人民共和國檔案法》（根據1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》修正）；
6、《中華人民共和國檔案法實施辦法》（1999年6月7日國家檔案局令第5號重新發布）；
7、《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳關于深入貫徹實施〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》（滬委辦[2005]26號）；
8、《上海市政府信息公開規定》（2004年1月20日上海市人民政府令第19號發布）；
9、上海市檔案館戴志強主持完成的《檔案依申請提供利用問題研究》課題研究報告（2006年8月14日通過專家評審）；
10、戴志強：《檔案依申請提供利用的涵義及其法律思考》，2006年10月發表于上海檔案信息網“檔案文庫”。
國務院總理溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告指出，“構建和諧社會，最重要的是加強民主法制建設，促進社會公平正義”，為此，各級政府應“依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權”。最近頒布并將于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》已明確規定，4類政府信息應當主動公開；公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息。這標志著我國自上世紀七十年代末以來所倡導的政務公開工作，已經步入了依法推進的快車道。2007年5月14日，國家檔案局則專門發出《通知》，要求各級檔案部門充分認識實施《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要意義，做好實施的準備工作。為此，探索建立我國政務公開環境下檔案利用工作的新機制，已是當務之急。有鑒于此，筆者提出一些初步意見，以供探討。
一、傳統的檔案提供利用工作難以適應政務公開發展的需要。
政務公開是我國建設社會主義民主政治進程中的一個重大步驟，它對傳統的檔案利用工作同樣提出了新的要求。冷靜分析我國檔案利用工作面臨的新情況、新問題，對于做好我國政務公開環境下的檔案利用工作是十分必要的。
值得注意的現狀之一是，我國的機關檔案提供利用與日益提速的政務信息公開工作存在明顯的“脫節”現象。根據有關政府信息公開的文件規定，政府信息包括政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的各種信息材料，其中包括政府機關產生并歸檔保存的政府機關文件和擁有的有關信息材料。然而，目前不少的政府機關還沒有將歸檔保存的文件----政務信息作為機關政務信息公開的范疇，而是仍然按照傳統的做法，僅對機關內部提供利用。這些單位在客觀上還沒有將政務信息公開作為機關工作的有機組成部分，還沒有意識到機關檔案為機關政務信息公開服務是自己法定義務的深化。
值得注意的現狀之二是，館藏檔案提供利用與已公開現行文件、政府公開信息集中查閱工作存在“冷熱不均”的現象。有關檔案館開展的已公開現行文件和政府公開信息的集中查閱服務，并沒有提升館藏檔案開放利用工作的“人氣”。據統計，我國各級綜合檔案館館藏檔案開放的數量僅占總數的四分之一左右，也就是說館藏檔案的大部分是不向公眾開放的。另據某省（市）級綜合檔案館的統計，提供利用的檔案80%左右集中在館藏已開放的檔案。因此，研究解決館藏未開放檔案的提供利用問題，不僅是最大程度地實現館藏檔案和檔案館社會價值的重大問題，而且已成為政務公開環境下推進社會主義民主政治建設的現實課題。
值得注意的現狀之三是，我國現行的檔案（利用）法規難以適應政務信息公開的需要。比如：現行的《機關檔案工作條例》（1983年4月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布）第四章第二十一條規定：“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準”。這顯然與政務信息公開的規定存在直接的沖突：機關檔案作為機關政務信息的一部分，前者規定“不屬于開放范圍”，后者則明確“4類政府信息應當主動公開”。又如：《檔案法》第十九條規定：“經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”；《檔案法實施辦法》第二十條第三款進一步明確：“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”。但是，按照法定的檔案接收期限，進入國家檔案館的檔案一般都是已形成10-20年的檔案，“隨時開放”（即文件在歸檔的同時向社會開放）對于國家檔案館來說實際上是做不到的。因為，從目前列入綜合檔案館進館序列的立檔單位來看，包括了與經濟、科學、技術、文化等業務有關的政府主管機關，但是這些單位的進館檔案的主體部分并非值得“隨時開放”的經濟、科學、技術、文化等業務檔案，而是與其他機關類同的計劃、總結、請示、批復、任免、規章等文書檔案。真正值得“隨時開放”的經濟、科學、技術、文化等業務檔案，要么未進入機關檔案室集中保存、要么被列入短期保存（未列入進館的范圍）、要么由有關的部門檔案館收藏，因而難以成為各級綜合檔案館館藏范圍。總之，現行檔案法規一方面沒有賦予保存經濟、科學、技術、文化等檔案的機關檔案室或部門檔案館的開放檔案的職能，另一方面不能為經濟、科學、技術、文化等檔案提前進入綜合檔案館提供法制保障，因此，“隨時開放”經濟、科學、技術、文化等檔案的規定其實是難以實施的。
二、我國政務公開環境下創新檔案利用工作機制的設想
國家檔案局在2007年5月14日發出的要求各級檔案部門充分認識實施《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要意義，做好實施的準備工作的《通知》中提出“各級檔案行政管理部門和國家檔案館要按照《條例》的要求大膽創新服務機制”。此前，為了推進我國的政務公開工作，在一些政務信息公開工作進展較快的地方，已通過制發地方行政規章等形式，提出了檔案提供利用與政務公開工作銜接的要求。如2005年9月28日制發的《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳關于深入貫徹實施〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》（滬委辦[2005]26號）明確要求：“加強研究檔案開放利用與政務公開的工作銜接。政府機關檔案工作要不斷適應政務公開的需要，擴大檔案服務范圍。市和區縣檔案館要加強政務公開的配套服務措施，研究實施依申請提供利用檔案的新型服務機制，不斷滿足公眾查閱政府公開信息對館藏檔案的利用需求。”為此，筆者以為目前有必要從以下方面入手來推進我國檔案利用工作機制的創新。
（一）實現檔案提供利用與政務信息公開在觀念上的“接軌”
檔案與政務信息，在概念上存在一定的聯系與區別。根據2004年1月19日上海市人民政府第29次常務會議審議通過、2004年1月20日上海市人民政府令第19號發布、自2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規定》第二條規定，政府信息，是指政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的各種信息材料。最近頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條規定，政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。盡管上述《規定》與《條例》在定義“政府信息”時的表述不盡相同，但是確認“政府信息”包括政府機關形成并歸檔保存的文件----檔案應該是一致的。因此，政府機關檔案的提供利用應該滿足政府信息公開工作的需要，或者說，新形勢下的檔案提供利用與政府信息公開的方向是一致的。無論是檔案提供利用所堅持的圍繞中心服務大局的檔案資政服務、面向社會服務百姓的檔案公共服務，還是政府信息公開所體現的依法行政、公共服務，都反映了維護公民合法權益，推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明和和諧社會建設的客觀需要，因此，兩者存在觀念上“接軌”的必要性。而兩者在觀念上“接軌”的可行性在于，政府信息----職能活動的直接記錄大多都屬于依法歸檔的范圍，可以認為，今天的政府信息可能就是明天的館（室）藏檔案，兩者不存在不可逾越的障礙，完全有可能圍繞同一目標實現互動雙贏。但是，兩者也有一定的區別，一是文件歸檔有法定的范圍，而且檔案強調它的原始記錄性，即不屬于法定歸檔范圍、不具有原始記錄性的政府信息材料，不能隨意轉化為檔案。二是進館前后的機關檔案提供利用，都要受國家檔案法規的調控。如，《檔案法》第二十條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。”同時明確：“利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關主管部門規定”。《檔案法實施辦法》第二十二條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及中國公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經保存該檔案的檔案館同意，必要時還須經有關的檔案行政管理部門審查同意。”“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意。”現實情況是，機關檔案室不具備向社會開放檔案的職能，向本機關之外的組織和個人提供利用本機關形成的檔案須經過本機關法人代表的批準。進入國家檔案館的機關檔案在形成未滿30年期間（法定封閉期內），一般是控制使用的。因此，可以認為，記錄政府信息的文件一經歸檔保存（或進館），其提供利用將受到檔案法規的直接制約，在我國政府信息公開法規未解決與現行檔案法規銜接問題的情況下，檔案提供利用與政府信息公開的區別是客觀存在和顯而易見的。
（二）建立機關檔案提供利用與政務信息公開的互動機制
首先，由于上述“區別”的存在，解決機制上的銜接問題就成為當務之急。為此，我們應從現行檔案法規和政務信息公開法規建設的現狀出發，盡可能地尋找兩者的共同點，為工作上的互動提供制度保障。如，《上海市政府信息公開規定》明確：“政府機關應當主動向社會公開下列政府信息：（一）管理范圍和發展計劃方面1、市政府規章、各政府機關制定的規范性文件以及與經濟、社會管理和公共服務相關的其他文件；2、經濟社會發展的規劃、計劃及其進展和完成情況；3、城市總體規劃、其他各類城市規劃以及土地利用總體規劃等規劃。（二）與公眾密切相關的重大事項方面1、影響公眾人身和財產安全的疫情、災情或者突發事件的預報、發生及其處理情況；2、扶貧、優撫、教育、社會保障、勞動就業等方面的標準、條件及實施情況；3、土地征用、房屋拆遷的批準文件、補償標準、安置方案等情況。（三）公共資金使用和監督方面1、重大城市基礎建設項目的公開招標中標情況及工程進度情況；2、政府集中采購項目的目錄、政府采購限額標準、采購結果及其監督情況；3、政府財政預算、決算和實際支出以及審計情況。（四）政府機構和人事方面1、各級政府工作部門的管理職能及其調整、變動情況；2、公務員招考、錄用以及公開選任干部的條件、程序、結果等情況。（五）法律、法規、規章規定應當公開的其他政府信息。法律、法規對前款事項的公開權限另有規定的，依照其規定。”據此，我們有必要在制度上保持有關機關檔案對外提供利用（或提前開放）與政府信息公開工作在時間上的同步性、內容上的一致性。
其二，為了實現兩者的有效互動，關鍵是要建立有序的運行機制。如，政府機關檔案室可以在本機關主動公開的政務信息的基礎上，即時開展可隨時開放檔案提前向同級綜合檔案館移交的工作，從而為國家檔案館依法開展檔案的隨時開放工作提供資源保障。出于維護全宗的不可分散性和同時便于館、室利用的考慮，檔案的提前移交擬采取文件級機讀目錄及其對應的全文數字化檔案的形式（檔案實體屆時擬與該全宗其他到期檔案一起移交）。此外，在開展館藏檔案的依申請提供利用時，有必要建立國家檔案館與政府機關的有效合作機制，以保持依申請公開政府信息與依申請利用館藏檔案在政策上的連續性和內容范圍上的一致性。值得指出的是，檔案提供利用與政府信息公開在工作上的互動是相對的，而不可能是絕對的。那種不考慮現行政府信息與“歷史”政府信息在形成條件和內容性質上的差異，趁現行政府信息公開的機會，要求無條件提供館（室）藏控制使用檔案的傾向，不僅缺乏法律依據，而且同檔案提供利用與政府信息公開工作互動的方向毫無共同之處。
（三）建立館藏檔案依法開放與依申請提供利用的互補機制
如前所述，目前我國各級綜合檔案館館藏檔案開放的比例較低，大部分還處于控制使用的狀態，這與政務公開環境下公眾對館藏檔案信息與日俱增的需要相距甚遠。為此，有必要在加大館藏檔案鑒定開放力度的同時，積極探索推行館藏未開放檔案依申請提供利用的新機制。
所謂館藏未開放檔案依申請提供利用，是指國家檔案館根據公民或有關組織的申請，將收藏的未開放檔案中與申請者切身利益相關的、不涉及國家機密、商業秘密與他人隱私的信息，依法提供申請者利用的行為。這一定義包含以下主要內容：
一是館藏未開放檔案依申請提供利用的主體。館藏未開放檔案依申請提供利用的主體是國家檔案館，即具有開放檔案法定職能的各級國家檔案館。國家檔案館（主要包括各級綜合檔案館和城市建設檔案館）在我國不斷強化政府公共服務職能大力推進政務信息公開的新形勢下，不僅要做好常規的館藏檔案提供利用工作，而且要提供已公開現行文件和政府公開信息的集中查閱服務（有的還承擔了政府信息公開的申請受理工作）。館藏檔案利用工作已呈現出一種新的走向，即公眾出于維護自身合法知情權的愿望，對與政府公開信息相關的、館藏未開放檔案信息的需求明顯提高。為了應對這一新形勢，國家檔案館在加快館藏檔案依法開放步伐的同時，有必要將探索開展未開放檔案依申請提供利用提上自己的工作日程。
二是館藏未開放檔案依申請提供利用的客體。館藏未開放檔案依申請提供利用的客體是“公民或有關組織”，即我國境內的、具有特定權益訴求的社會群體，他們往往為謀求在政務信息公開原則下的公共檔案信息知情權進行著鍥而不舍的努力。為此，國家檔案館在開展未開放檔案依申請提供利用工作中，首先要通過查驗合法證件掌握他們的真實身份，了解他們的查檔目的（包括引導其放棄某些非理性的訴求），以便有的放矢地做好館藏未開放檔案的依申請提供利用工作。
三是依申請提供利用的未開放檔案受理范圍。國家檔案館依申請提供利用的未開放檔案受理范圍，主要是指館藏中與申請人切身利益相關的、不涉及國家機密、商業秘密和他人隱私的未開放檔案（信息）。因此，具體的檔案受理范圍主要涉及三個層面，一是館藏未開放檔案，其中包含：1、館藏中未滿30年法定封閉期又不能提前開放的檔案；2、雖已滿法定封閉期但因涉及國家機密、商業秘密和他人隱私等而不宜開放的檔案。二是與申請人的切身利益相關的檔案，其中包含：1、與申請人的切身利益直接有關的檔案（信息）；2、與現行國家法律保護的申請人權益有關的檔案（信息）。由于館藏中與申請人（個人或組織）信息相關的檔案材料一般存在于有關行政機關形成的檔案之中，因此，必須謹慎地對待依申請提供利用的相關檔案信息的查找、篩選工作（以件為單位提供利用）。三是依申請提供的檔案（信息）不涉及國家機密、商業秘密和他人隱私，其中包含：1、“利己不損人”，即在提供申請人利用的同時不損害國家和他人合法權益；2、申請人得實惠，即既使申請人享受了有關檔案信息的知情權，又使申請人實現了直接的利益訴求目標；3、申請人未得實惠，即申請人雖享受了有關檔案信息的知情權，但未實現直接的利益訴求目標，甚至帶來對申請人不利的結果。
四是館藏未開放檔案依申請提供利用的方式。為了使依申請提供利用的檔案（信息）不致造成對國家和他人合法權益的損害（負面影響），這就不僅涉及檔案的內容范圍，而且涉及檔案提供利用的方式。正如前面所述，與申請人直接相關的未開放檔案（信息）有可能是與涉及國家機密、商業秘密或他人隱私的檔案（信息）“互相依存”的，有時是可以“分割”的，有時卻是不可“分割”的，因此，就必須從檔案的實際狀況出發，有時還應避免未開放檔案原件直接提供申請人查閱，而擬采取一定的申請程序，在規定的期限內（如申請正式受理后的10個工作日內）通過制作有關檔案復制件或檔案證明等形式提供利用。應當指出的是，國家檔案館在開展未開放檔案依申請提供利用工作中主要是解決館藏未開放檔案中與申請人切身利益有關的信息是什么，而不能解決形成這些檔案信息的原因是什么，因為后者已經超越了國家檔案館的職能，而應該由檔案形成機關在政務信息公開的范疇內來處理。
（四）實現檔案（利用）法規與政務信息公開法規的“銜接”
為推進檔案提供利用與政務信息公開工作的良性互動，關鍵是要解決現行檔案（利用）法規與有關政務信息公開法規的“銜接”問題。其中，主要是下述兩大問題：
1、關于機關（檔案室）檔案的開放問題
如前所述，政府機關形成并歸檔保存的文件----檔案，已經成為“政府信息”的組成部分，被納入了政府信息公開的范疇。因此，與政府信息主動公開范圍相關的機關檔案客觀上已被提上了向社會開放的日程。然而，我國現行檔案法規??《機關檔案工作條例》（1983年）明確規定機關檔案室保存的檔案不對外開放。十分明顯，在機關檔案能否向社會開放的問題上，我國現行檔案法規與有關政務信息公開法規在客觀上是存在“沖突”的。另外，《檔案法實施辦法》第二十條第(三)款規定：“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”。所謂“隨時開放”，準確地說，應該指文件歸檔后的即時開放，如果是這樣，只有機關檔案室做得到，但我國現行檔案法規又沒有賦予其開放檔案的職能；對于具有開放檔案法定職能的國家檔案館來說，客觀上又是難以辦到的，因為，國家檔案館接收檔案的法定期限為10年(地縣級機關)或20年(省市級機關)。因此，上述法規在機關（檔案室）檔案開放問題上存在的“沖突”有待作與時俱進的處理。
2、關于國家檔案館開展館藏未開放檔案依申請提供利用的機制保障問題
國家檔案館開展館藏未開放檔案依申請提供利用，不僅要解決現行檔案（利用）法規與政務信息公開法規的銜接問題，而且要將有關的機制保障工作納入法治的軌道。具體來說，一是要進一步發揮檔案局館合一、兩種職能互補互動的優勢。館藏未開放檔案依申請提供利用涉及制度(包括法規、規章和規范、標準)建設、資源(包括有關檔案的鑒定、篩選及全文與目錄數字化)建設、用戶接待(咨詢服務、提供利用)、與有關職能部門的協調(針對某些用戶的實際情況，檔案館應在提供信息的范圍上與有關職能部門保持政策上的一致性)，因此，在檔案局館有關工作部門（職能）的協調配合方面應該建立健全相應的工作機制。二是要將館藏未開放檔案依申請提供利用工作納入政府信息公開工作的議事日程。實踐表明，用戶對館藏未開放檔案提供利用與政府信息公開往往存在共同的需求取向，一些用戶在政府信息公開范疇內未達到的訴求目標，有時會轉向國家檔案館謀求通過未開放檔案依申請提供利用來實現。因此，國家檔案館為保持未開放檔案依申請提供利用與政府信息公開在政策法規上的一致性，堅持維護公民合法權益與樹立政府執政為民形象的一致性，有必要將未開放檔案依申請提供利用與政府信息公開工作同時部署、協調推進，并且將這一工作機制列入有關法規的重要內容之中。
（五）健全檔案鑒定開放的長效機制
我國政務公開環境下的檔案提供利用工作，不僅要處理好保障公民知情權與維護公民隱私權的關系，而且要繼續處理好依法開放與保守國家機密、商業秘密的關系。現狀表明，處理好上述關系，必須拋棄靜止不變的觀點，即隨著形勢的變化，特定內容檔案的開放還是保密，不是一成不變的。比如，過去涉及個人的許多信息并沒有作為個人隱私來保護，以致普遍地出現于已開放的檔案之中；有些機關移交的部分檔案，過去已開放的，由于形勢的變化和政策的調整，有可能需要重新予以控制。因此，需要進一步健全檔案鑒定開放的長效機制。
1、已開放檔案的酌情復審問題
我國《檔案法》頒布實施20年來，各級國家檔案館有相當一批館藏檔案經鑒定已陸續向社會開放。同時，由于歷史的原因和認識的偏差，有部分館藏檔案該開放而仍處于控制狀態，有部分館藏檔案開放多年后出現了與調整后的新政策“沖突”以及有關個人隱私（信息）的保護等問題。因此，有的放矢地開展已開放館藏檔案的復審工作，已經成為我國政務公開環境下檔案提供利用工作的重要內容之一。
2、檔案開放利用中的“內外有別”問題
對于依法開放的檔案，是否應該采取“內外有別”的措施，應該采取哪些“內外有別”的措施？對此，檔案界內外都有不同的意見。其實，對于依法開放的檔案，在提供利用時采取“內外有別”的措施，在我國檔案法規中是有明確規定的。如《檔案法實施辦法》第二十二條規定：“外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案，須經中國有關主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意。”《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》（1991年12月26日國家檔案局發布）第八條規定：“外國組織和個人到各級國家檔案館利用檔案，須服從檔案館的安排，遵守有關的各項規定，不得從事未經許可的活動。”有關情況表明，某些外國組織或個人以合法身份，通過利用我國一些檔案館已開放的檔案，從事有損我國國家安全和重大利益的活動，已經成為一個不爭的事實。至于“內外有別”的措施，主要是通過完善有關制度、嚴格審批程序、加強事前告知、開展事后檢查等環節加強管理，以堅持檔案開放與國家利益的有機統一。值得一提的是，要加強對檔案復制件的管理，一是要酌情控制檔案復制的數量，二是未經有關檔案行政管理部門批準不得以任何形式將檔案及其復制件（信息）攜運出中國國境。對于上述事項，擬實行檔案館書面告知、當事人簽字承諾。
3、避免檔案開放可能出現的“負效應”問題
在我國政務公開環境下，各級國家檔案館在檔案鑒定開放工作中要進一步重視加強與檔案形成（移交）機關的合作。具體來說，一是館藏檔案的提前開放，應與檔案形成（移交）機關的政務信息公開保持在內容上的一致性和時間上的同步性；二是館藏檔案的到期（形成滿30年）開放，應尊重檔案形成（移交）機關有關進館檔案限制利用的意見，在到期開放無“解密函”的進館檔案前擬告知檔案形成（移交）機關予以確認，以有效避免有關檔案的開放給國家現行政策可能帶來的負效應。
參考文獻：
1、國務院總理溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告，見新華網北京2007年3月17日電；
2、《中華人民共和國政府信息公開條例》，見新華網北京2007年4月24日電；
3、《中國檔案報》2007年5月21日報道：國家檔案局發出《通知》要求各級國家檔案館認真實施《中華人民共和國政府信息公開條例》；
4、《機關檔案工作條例》（1983年4月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布）；
5、《中華人民共和國檔案法》（根據1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》修正）；
6、《中華人民共和國檔案法實施辦法》（1999年6月7日國家檔案局令第5號重新發布）；
7、《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳關于深入貫徹實施〈上海市檔案條例〉推動檔案事業進一步發展的若干意見》（滬委辦[2005]26號）；
8、《上海市政府信息公開規定》（2004年1月20日上海市人民政府令第19號發布）；
9、上海市檔案館戴志強主持完成的《檔案依申請提供利用問題研究》課題研究報告（2006年8月14日通過專家評審）；
10、戴志強：《檔案依申請提供利用的涵義及其法律思考》，2006年10月發表于上海檔案信息網“檔案文庫”。
