公安文件與公安檔案有著密切的聯(lián)系,公安檔案主要來(lái)源于公安文件,公安機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)使用的公安文件最終要向歷史檔案轉(zhuǎn)化。公安文件自產(chǎn)生、歸檔到銷(xiāo)毀或作為歷史檔案永久保存,是一個(gè)完整的生命過(guò)程。要實(shí)現(xiàn)對(duì)公安文件(檔案)經(jīng)濟(jì)而有效的管理,文件(檔案)管理活動(dòng)也必須是一個(gè)連續(xù)而又階段分明的過(guò)程。
一、公安文件與公安檔案
公安文件主要是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家的法律、法令,按照法定的程序和職權(quán),辦理刑事案件、治安案件等過(guò)程中所制作的具有法律效力、法律意義或行政約束力的各種文件材料。當(dāng)文件的功能完成之后,將其中一部分具有保存價(jià)值的作為歷史記錄歸檔。
然而,公安檔案與公安文件畢竟是兩個(gè)存在明顯階段性和質(zhì)變的事物,它們?cè)谛再|(zhì)、作用和存在形態(tài)等方面表現(xiàn)出一定的差別。從形成階段和利用角度,我們通常把制成后處于傳遞、承辦、處理階段的現(xiàn)行文件稱(chēng)作公安文件,把處理完畢或完成其形成之初所要達(dá)到的現(xiàn)行效用的文件,稱(chēng)作公安檔案。
隨著公安文檔一體化的實(shí)踐(如在勞教審批檔案、公民因私出入境檔案等領(lǐng)域),現(xiàn)行公安文件與公安檔案之間的界限似乎變得難以區(qū)分。但文件是現(xiàn)行工具,檔案是歷史記錄,即使是電子文件、電子檔案,這種本質(zhì)屬性、價(jià)值形態(tài)的差異也不會(huì)改變。
公安檔案是由公安文件有條件轉(zhuǎn)化而來(lái)。但公安檔案并非全都來(lái)自公安文件。僅僅依賴(lài)自然生成的文件,公安檔案難以承擔(dān)起完整地記錄和保存公安活動(dòng)的各個(gè)方面這一重任。所以,可以這么說(shuō),凡是具有某種記錄性質(zhì)的,能夠起到憑證意義的歷史遺留物都是公安檔案。
公安機(jī)關(guān)面對(duì)的各類(lèi)刑事、治安案件、交通、火災(zāi)事故等都是突發(fā)事件,不可能按慣例自然形成應(yīng)當(dāng)形成的文件。只有待案件事故發(fā)生后,才能產(chǎn)生圍繞這一案件事故的公安活動(dòng)的有關(guān)記錄。由于是己發(fā)生案件事故,并且與該案件事故關(guān)聯(lián)的人、物、地、時(shí)、空等因素紛繁復(fù)雜,對(duì)于公安檔案形成主體來(lái)講,具有多元化的特點(diǎn),除公安專(zhuān)門(mén)工作中直接形成的文件外,還有大量的來(lái)自外部的各種形態(tài)的材料,如:檢舉信件、獲取的情報(bào)線索、證據(jù)材料、以及各類(lèi)聲像材料等,都并非是嚴(yán)格意義上的公安文件,而這些無(wú)疑構(gòu)成了公安檔案重要組成部分,起著關(guān)鍵性憑證作用。
公安基礎(chǔ)工作中積累的某些材料(總體數(shù)量并不算小),如:社區(qū)民警平時(shí)走訪調(diào)查時(shí)使用的個(gè)人記錄手冊(cè)----小戶(hù)口本,從實(shí)有人口管理本身而言,它可有可無(wú),但作為掌握轄區(qū)內(nèi)戶(hù)口的變動(dòng)和人員歷史情況的記錄,卻必不可少。它能夠?yàn)橹伟补芾?、?hù)口轉(zhuǎn)遞提供第一手材料。許多具有強(qiáng)烈檔案意識(shí)的公安派出所都建立了制度措施,強(qiáng)制其形成。與之相近的,還有調(diào)解糾紛材料、高級(jí)樓宇治安防范檔案等。
在公安機(jī)關(guān)治安防范領(lǐng)域所產(chǎn)生的檔案也不經(jīng)過(guò)文件的形成、流轉(zhuǎn)、使用等過(guò)程,如:為刑偵部門(mén)確定偵察方向,提供犯罪線索服務(wù)的指紋檔案；為推進(jìn)社會(huì)治安管理而建立的外來(lái)人口檔案、企事業(yè)單位治安管理檔案、特種行業(yè)治安管理檔案等；為保障城市道路交通安全積累的車(chē)輛檔案、駕駛員檔案；為消除火險(xiǎn),贏得滅火戰(zhàn)斗主動(dòng)權(quán)儲(chǔ)備的防火檔案……它們的形成不是作為空間意義上處理眼前事務(wù)的交流工具或承擔(dān)文件形成之初應(yīng)有的功能,而是明確為日后各項(xiàng)公安專(zhuān)門(mén)工作的查考留下憑證,是時(shí)間意義上的原始記錄。
二、公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)的特殊現(xiàn)象
從總體上看,公安文件(檔案)也基本遵循文件(檔案)生命運(yùn)動(dòng)的一般規(guī)律和階段。經(jīng)歷了公安文件形成制作階段、公安文件現(xiàn)實(shí)使用（現(xiàn)行效用）階段、現(xiàn)行檔案(暫時(shí)保存)階段、歷史(非現(xiàn)行)檔案階段的線性順向運(yùn)動(dòng)過(guò)程。但這不能概括任何公安文件(檔案)。因?yàn)?公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)不是單純由其自身屬性決定的客體運(yùn)動(dòng)。它是一種融入主題思想、意圖、目的和要求的社會(huì)活動(dòng),因而公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是一種管理行為,是由主客體兩方面共同參與并相互作用的。而且,由于各項(xiàng)公安專(zhuān)門(mén)活動(dòng)的內(nèi)容、規(guī)律各不相同,以及公安檔案形成的廣泛性、社會(huì)性和專(zhuān)業(yè)性,構(gòu)成公安檔案的類(lèi)型和種類(lèi)呈現(xiàn)多樣化。針對(duì)某一具體的公安檔案〈或某些類(lèi)型的公安檔案〉而言,并不都是依次經(jīng)過(guò)各個(gè)運(yùn)動(dòng)階段。這導(dǎo)致一些公安文件(檔案)的運(yùn)動(dòng)必然出現(xiàn)與一般規(guī)律不同的特殊現(xiàn)象或形式。
1、中止現(xiàn)象
公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理活動(dòng)異常復(fù)雜。因此公安管理活動(dòng)不是都能按照既定的方向連續(xù)推進(jìn),而會(huì)出現(xiàn)停滯的狀況,由此導(dǎo)致公安文件運(yùn)動(dòng)的中斷,公安檔案管理活動(dòng)也就無(wú)法按規(guī)律進(jìn)行。
以刑事偵查為例,其工作程序通常是按照立案、偵查、破案、偵查終結(jié)等環(huán)節(jié)的次序進(jìn)行。結(jié)案以后,自然會(huì)形成全部的案件材料,加以歸檔保存。然而,影響刑偵工作的主客觀因素錯(cuò)綜復(fù)雜,并不是每一個(gè)案件都經(jīng)歷這幾個(gè)完整的工作環(huán)節(jié),有許多會(huì)發(fā)生“中斷”。例如：公安機(jī)關(guān)依法立案后,盡管偵查措施窮盡,偵查工作仍失去方向,無(wú)法查明案件事實(shí)和證據(jù)。這些不符合或達(dá)不到破案條件(立案的犯罪事實(shí)已有證據(jù)證明;有證據(jù)證明犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人實(shí)施的;犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已經(jīng)歸案)的未破案件在刑偵工作中占有一定的比例。由于案件沒(méi)有最后辦理終結(jié),形成的公安文件〈主要是報(bào)案材料、勘查材料、調(diào)查材料等〉與正常情況下圍繞整個(gè)案件偵破活動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生的一系列成套的文件材料相比,必然是不完整、不系統(tǒng)的。但是,它們對(duì)于日后串并案件,擴(kuò)大戰(zhàn)果具有很高的情報(bào)價(jià)值,能夠提供重要線索,降低破案成本,客觀要求將其作為檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理。也就是說(shuō),處于運(yùn)動(dòng)生命期第一階段的公安文件未制作、形成完畢就中途停止,并以檔案的方式進(jìn)入第三運(yùn)動(dòng)階段,以滿足今后工作的需要。有的因案件重獲線索,經(jīng)偵破而轉(zhuǎn)入相應(yīng)的檔案類(lèi)別(如:刑事偵審檔案)被長(zhǎng)期或永久保存。此外,與之相近的,還包括不予立案材料、撤銷(xiāo)案件材料、終止案件材料等。類(lèi)似的“中斷”現(xiàn)象,在公安機(jī)關(guān)處置治安案件、交通、火災(zāi)事故等案件事故中也時(shí)有發(fā)生。
2、回流現(xiàn)象
文件(檔案)運(yùn)動(dòng)第三階段處于備用期,文件(檔案)的內(nèi)容和載體及形式特征相對(duì)穩(wěn)定,活躍程度遠(yuǎn)不如現(xiàn)行文件。但對(duì)于大部分公安檔案來(lái)講,卻正是發(fā)揮現(xiàn)行依據(jù)作用的活躍期,呈現(xiàn)出鮮明的現(xiàn)行性(不同于具有現(xiàn)行性的公安文件)。公安檔案是現(xiàn)行工作的工具,它對(duì)形成者個(gè)人和機(jī)關(guān)有直接的現(xiàn)實(shí)價(jià)值,且利用率十分高,因而,它基本上存放在形成者----派出所檔案室、指紋檔案室等公安專(zhuān)業(yè)檔案室內(nèi)長(zhǎng)期自行保存,并不向機(jī)關(guān)(分、縣局)檔案室移交。這樣,可以在日常工作中緊密配合現(xiàn)實(shí)活動(dòng)隨時(shí)查用,所以,許多公安檔案的使命基本上是在公安業(yè)務(wù)部門(mén)中以實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)行效用后而終結(jié)的。公安檔案的現(xiàn)行性和現(xiàn)行期是針對(duì)特定的公安實(shí)踐活動(dòng)而言。同一份文件對(duì)甲活動(dòng)來(lái)說(shuō)早已是真實(shí)的歷史記錄(如:某罪犯的前科劣跡),而對(duì)乙活動(dòng)(該罪犯繼續(xù)作案)來(lái)說(shuō)可能正呈現(xiàn)出現(xiàn)行性(能成為乙活動(dòng)開(kāi)展的依據(jù),推動(dòng)乙活動(dòng)的進(jìn)行)。這其中存在著相當(dāng)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化機(jī)制。從文件角度分析,這就是公安檔案在一定條件下轉(zhuǎn)化為公安文件,出現(xiàn)了文件(檔案)作逆向運(yùn)動(dòng)的“回流”現(xiàn)象。此時(shí),運(yùn)動(dòng)至第三階段的檔案,重新返回第二運(yùn)動(dòng)階段,發(fā)揮其執(zhí)行、推動(dòng)現(xiàn)實(shí)工作的現(xiàn)行作用。這種回流是公安檔案信息能超越一定的時(shí)空而得到運(yùn)用的必然結(jié)果。例如:刑事偵審、治安處罰、公安行政審批等活動(dòng)都要將存儲(chǔ)的檔案(前科材料、戶(hù)籍材料等)作為憑證（由公安檔案轉(zhuǎn)化成公安文件）,進(jìn)入以后的工作程序(發(fā)揮公安文件的現(xiàn)行作用),待活動(dòng)結(jié)束后歸檔保存。此時(shí),早已步入檔案階段的非現(xiàn)行公安文件(公安檔案)在利用時(shí),被“激活”、“挖掘”而表現(xiàn)出現(xiàn)行性,又以復(fù)制件的形式回歸到現(xiàn)行文件的行列,并生成新的檔案文件。
3、跳躍現(xiàn)象
通常情況下,文件在完成其內(nèi)容規(guī)定的任務(wù)或達(dá)到其為之而形成的目標(biāo)而發(fā)揮作用后,才能轉(zhuǎn)化為檔案,即一般文件的檔案階段始于第三(暫時(shí)保存)運(yùn)動(dòng)階段。但是,公安檔案卻并未遵循這一規(guī)律。一些公安文件(如重點(diǎn)人口材料、特種行業(yè)、公共場(chǎng)所管理材料、車(chē)輛材料、指紋材料等)在剛剛形成后就歸檔,然后才開(kāi)始進(jìn)入現(xiàn)行期,換言之,就是文件由第一階段,越過(guò)第二階段,直接跳入第三階段,把現(xiàn)行階段的起點(diǎn)作為檔案的起始點(diǎn)。這與科技文件超前歸檔轉(zhuǎn)化也是不同的。公安文件沒(méi)有經(jīng)歷傳遞、流通的現(xiàn)行過(guò)程。它的形成關(guān)鍵不是為了被用作控制和指揮的工具,并象一般文件那樣在現(xiàn)行領(lǐng)域中擁有眾多的接受者和使用者,具有普遍性的指導(dǎo)意義,而是公安機(jī)關(guān)自身進(jìn)行后繼的現(xiàn)行活動(dòng)時(shí),為了使活動(dòng)得以保持連續(xù)性、繼承性所不可缺少的依據(jù)和參考。
4、位移現(xiàn)象
與文書(shū)檔案、科技檔案所記述的是靜態(tài)的事、物截然不同,公安檔案內(nèi)容主要是公安機(jī)關(guān)特定的管理對(duì)象----人或組織,其制作過(guò)程是由公安機(jī)關(guān)獨(dú)立或與管理對(duì)象之間共同完成的,即檔案的形成者與使用者是同一的。由于這些管理對(duì)象始終在社會(huì)生活中動(dòng)態(tài)地發(fā)生變化,尤其是公安派出所檔案涉及的人員是不斷流動(dòng)的。其檔案也隨著人員的遷移、調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)遞,不斷的進(jìn)行著存放地點(diǎn)和管理方式的變更。這種現(xiàn)象在公安機(jī)關(guān)是十分普遍且經(jīng)常發(fā)生的。例如:工作對(duì)象由于居住地遷移,由甲地遷往乙地,原住地派出所應(yīng)隨時(shí)將他們的檔案(包括重點(diǎn)人口檔案、治安處罰檔案、戶(hù)口審批材料等)轉(zhuǎn)入新住地派出所,使他們所在新住地的派出所能夠及時(shí)對(duì)他們有所了解,便于針對(duì)性地采取監(jiān)管教育措施。從這一點(diǎn)上講,保存于派出所的公安檔案組成的機(jī)關(guān)全宗,其成份、結(jié)構(gòu)必然是不穩(wěn)定的,會(huì)隨著人員的變動(dòng)轉(zhuǎn)移存放地點(diǎn),劃入其它全宗進(jìn)行重新組合?？梢?jiàn),公安檔案始終處于頻繁流動(dòng)之中,只有在當(dāng)事人死亡,有永久保存價(jià)值的檔案移交檔案館之后,才能停止這種流動(dòng)。
5、增生現(xiàn)象
公安工作,其管理活動(dòng)呈現(xiàn)長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。這就決定公安檔案的形成積累是一個(gè)相對(duì)而持久的過(guò)程。一方面,公安機(jī)關(guān)的工作對(duì)象(無(wú)論是個(gè)人還是組織)都在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中繼續(xù)譜寫(xiě)著自己的歷史,記述他們表現(xiàn)情況的材料內(nèi)容必然是動(dòng)態(tài)的,其數(shù)量也是逐步遞增的；另一方面,公安機(jī)關(guān)對(duì)他們的認(rèn)識(shí)、了解和占有材料是日積月累、由小到多、由個(gè)別到全體、由表面到本質(zhì)逐步完成的。這兩個(gè)過(guò)程的完成需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。換言之,一份公安檔案建立以后,并不意味著文件材料歸檔的完成和收集工作的結(jié)束，而要隨著它所記錄的工作對(duì)象(包括個(gè)人和單位)各方面情況的變化連續(xù)不斷地增加、修訂新的內(nèi)容,以保證檔案與其內(nèi)容所反映的“實(shí)物”相一致,否則,既不便于基層管理工作,又會(huì)使檔案始終處于不完整、不準(zhǔn)確的狀態(tài)。但不能就此否認(rèn)其檔案屬性。如果因?yàn)楣芾韺?duì)象處于不斷“運(yùn)動(dòng)”之中,相應(yīng)的文件就是現(xiàn)行文件而不是相對(duì)地視為歷史文件,那就無(wú)所謂公安檔案。如果待到文件處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)(如管理對(duì)象消亡后)再被看作檔案的話,此時(shí),大部分檔案已失去了保存價(jià)值,也就沒(méi)有管理的必要了。
公安檔案獨(dú)特的形成規(guī)律和專(zhuān)業(yè)屬性,在很大程度上改變了公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)的“常態(tài)”,呈現(xiàn)出諸多的特異性。我們應(yīng)當(dāng)重視公安文件（檔案)運(yùn)動(dòng)的這些特殊現(xiàn)象,選擇適宜的歸檔時(shí)間和保管方式,有效地開(kāi)展檔案管理。
（牛角摘自《新上海檔案》 作者黃臻睿）
一、公安文件與公安檔案
公安文件主要是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家的法律、法令,按照法定的程序和職權(quán),辦理刑事案件、治安案件等過(guò)程中所制作的具有法律效力、法律意義或行政約束力的各種文件材料。當(dāng)文件的功能完成之后,將其中一部分具有保存價(jià)值的作為歷史記錄歸檔。
然而,公安檔案與公安文件畢竟是兩個(gè)存在明顯階段性和質(zhì)變的事物,它們?cè)谛再|(zhì)、作用和存在形態(tài)等方面表現(xiàn)出一定的差別。從形成階段和利用角度,我們通常把制成后處于傳遞、承辦、處理階段的現(xiàn)行文件稱(chēng)作公安文件,把處理完畢或完成其形成之初所要達(dá)到的現(xiàn)行效用的文件,稱(chēng)作公安檔案。
隨著公安文檔一體化的實(shí)踐(如在勞教審批檔案、公民因私出入境檔案等領(lǐng)域),現(xiàn)行公安文件與公安檔案之間的界限似乎變得難以區(qū)分。但文件是現(xiàn)行工具,檔案是歷史記錄,即使是電子文件、電子檔案,這種本質(zhì)屬性、價(jià)值形態(tài)的差異也不會(huì)改變。
公安檔案是由公安文件有條件轉(zhuǎn)化而來(lái)。但公安檔案并非全都來(lái)自公安文件。僅僅依賴(lài)自然生成的文件,公安檔案難以承擔(dān)起完整地記錄和保存公安活動(dòng)的各個(gè)方面這一重任。所以,可以這么說(shuō),凡是具有某種記錄性質(zhì)的,能夠起到憑證意義的歷史遺留物都是公安檔案。
公安機(jī)關(guān)面對(duì)的各類(lèi)刑事、治安案件、交通、火災(zāi)事故等都是突發(fā)事件,不可能按慣例自然形成應(yīng)當(dāng)形成的文件。只有待案件事故發(fā)生后,才能產(chǎn)生圍繞這一案件事故的公安活動(dòng)的有關(guān)記錄。由于是己發(fā)生案件事故,并且與該案件事故關(guān)聯(lián)的人、物、地、時(shí)、空等因素紛繁復(fù)雜,對(duì)于公安檔案形成主體來(lái)講,具有多元化的特點(diǎn),除公安專(zhuān)門(mén)工作中直接形成的文件外,還有大量的來(lái)自外部的各種形態(tài)的材料,如:檢舉信件、獲取的情報(bào)線索、證據(jù)材料、以及各類(lèi)聲像材料等,都并非是嚴(yán)格意義上的公安文件,而這些無(wú)疑構(gòu)成了公安檔案重要組成部分,起著關(guān)鍵性憑證作用。
公安基礎(chǔ)工作中積累的某些材料(總體數(shù)量并不算小),如:社區(qū)民警平時(shí)走訪調(diào)查時(shí)使用的個(gè)人記錄手冊(cè)----小戶(hù)口本,從實(shí)有人口管理本身而言,它可有可無(wú),但作為掌握轄區(qū)內(nèi)戶(hù)口的變動(dòng)和人員歷史情況的記錄,卻必不可少。它能夠?yàn)橹伟补芾?、?hù)口轉(zhuǎn)遞提供第一手材料。許多具有強(qiáng)烈檔案意識(shí)的公安派出所都建立了制度措施,強(qiáng)制其形成。與之相近的,還有調(diào)解糾紛材料、高級(jí)樓宇治安防范檔案等。
在公安機(jī)關(guān)治安防范領(lǐng)域所產(chǎn)生的檔案也不經(jīng)過(guò)文件的形成、流轉(zhuǎn)、使用等過(guò)程,如:為刑偵部門(mén)確定偵察方向,提供犯罪線索服務(wù)的指紋檔案；為推進(jìn)社會(huì)治安管理而建立的外來(lái)人口檔案、企事業(yè)單位治安管理檔案、特種行業(yè)治安管理檔案等；為保障城市道路交通安全積累的車(chē)輛檔案、駕駛員檔案；為消除火險(xiǎn),贏得滅火戰(zhàn)斗主動(dòng)權(quán)儲(chǔ)備的防火檔案……它們的形成不是作為空間意義上處理眼前事務(wù)的交流工具或承擔(dān)文件形成之初應(yīng)有的功能,而是明確為日后各項(xiàng)公安專(zhuān)門(mén)工作的查考留下憑證,是時(shí)間意義上的原始記錄。
二、公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)的特殊現(xiàn)象
從總體上看,公安文件(檔案)也基本遵循文件(檔案)生命運(yùn)動(dòng)的一般規(guī)律和階段。經(jīng)歷了公安文件形成制作階段、公安文件現(xiàn)實(shí)使用（現(xiàn)行效用）階段、現(xiàn)行檔案(暫時(shí)保存)階段、歷史(非現(xiàn)行)檔案階段的線性順向運(yùn)動(dòng)過(guò)程。但這不能概括任何公安文件(檔案)。因?yàn)?公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)不是單純由其自身屬性決定的客體運(yùn)動(dòng)。它是一種融入主題思想、意圖、目的和要求的社會(huì)活動(dòng),因而公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是一種管理行為,是由主客體兩方面共同參與并相互作用的。而且,由于各項(xiàng)公安專(zhuān)門(mén)活動(dòng)的內(nèi)容、規(guī)律各不相同,以及公安檔案形成的廣泛性、社會(huì)性和專(zhuān)業(yè)性,構(gòu)成公安檔案的類(lèi)型和種類(lèi)呈現(xiàn)多樣化。針對(duì)某一具體的公安檔案〈或某些類(lèi)型的公安檔案〉而言,并不都是依次經(jīng)過(guò)各個(gè)運(yùn)動(dòng)階段。這導(dǎo)致一些公安文件(檔案)的運(yùn)動(dòng)必然出現(xiàn)與一般規(guī)律不同的特殊現(xiàn)象或形式。
1、中止現(xiàn)象
公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理活動(dòng)異常復(fù)雜。因此公安管理活動(dòng)不是都能按照既定的方向連續(xù)推進(jìn),而會(huì)出現(xiàn)停滯的狀況,由此導(dǎo)致公安文件運(yùn)動(dòng)的中斷,公安檔案管理活動(dòng)也就無(wú)法按規(guī)律進(jìn)行。
以刑事偵查為例,其工作程序通常是按照立案、偵查、破案、偵查終結(jié)等環(huán)節(jié)的次序進(jìn)行。結(jié)案以后,自然會(huì)形成全部的案件材料,加以歸檔保存。然而,影響刑偵工作的主客觀因素錯(cuò)綜復(fù)雜,并不是每一個(gè)案件都經(jīng)歷這幾個(gè)完整的工作環(huán)節(jié),有許多會(huì)發(fā)生“中斷”。例如：公安機(jī)關(guān)依法立案后,盡管偵查措施窮盡,偵查工作仍失去方向,無(wú)法查明案件事實(shí)和證據(jù)。這些不符合或達(dá)不到破案條件(立案的犯罪事實(shí)已有證據(jù)證明;有證據(jù)證明犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人實(shí)施的;犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已經(jīng)歸案)的未破案件在刑偵工作中占有一定的比例。由于案件沒(méi)有最后辦理終結(jié),形成的公安文件〈主要是報(bào)案材料、勘查材料、調(diào)查材料等〉與正常情況下圍繞整個(gè)案件偵破活動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生的一系列成套的文件材料相比,必然是不完整、不系統(tǒng)的。但是,它們對(duì)于日后串并案件,擴(kuò)大戰(zhàn)果具有很高的情報(bào)價(jià)值,能夠提供重要線索,降低破案成本,客觀要求將其作為檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理。也就是說(shuō),處于運(yùn)動(dòng)生命期第一階段的公安文件未制作、形成完畢就中途停止,并以檔案的方式進(jìn)入第三運(yùn)動(dòng)階段,以滿足今后工作的需要。有的因案件重獲線索,經(jīng)偵破而轉(zhuǎn)入相應(yīng)的檔案類(lèi)別(如:刑事偵審檔案)被長(zhǎng)期或永久保存。此外,與之相近的,還包括不予立案材料、撤銷(xiāo)案件材料、終止案件材料等。類(lèi)似的“中斷”現(xiàn)象,在公安機(jī)關(guān)處置治安案件、交通、火災(zāi)事故等案件事故中也時(shí)有發(fā)生。
2、回流現(xiàn)象
文件(檔案)運(yùn)動(dòng)第三階段處于備用期,文件(檔案)的內(nèi)容和載體及形式特征相對(duì)穩(wěn)定,活躍程度遠(yuǎn)不如現(xiàn)行文件。但對(duì)于大部分公安檔案來(lái)講,卻正是發(fā)揮現(xiàn)行依據(jù)作用的活躍期,呈現(xiàn)出鮮明的現(xiàn)行性(不同于具有現(xiàn)行性的公安文件)。公安檔案是現(xiàn)行工作的工具,它對(duì)形成者個(gè)人和機(jī)關(guān)有直接的現(xiàn)實(shí)價(jià)值,且利用率十分高,因而,它基本上存放在形成者----派出所檔案室、指紋檔案室等公安專(zhuān)業(yè)檔案室內(nèi)長(zhǎng)期自行保存,并不向機(jī)關(guān)(分、縣局)檔案室移交。這樣,可以在日常工作中緊密配合現(xiàn)實(shí)活動(dòng)隨時(shí)查用,所以,許多公安檔案的使命基本上是在公安業(yè)務(wù)部門(mén)中以實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)行效用后而終結(jié)的。公安檔案的現(xiàn)行性和現(xiàn)行期是針對(duì)特定的公安實(shí)踐活動(dòng)而言。同一份文件對(duì)甲活動(dòng)來(lái)說(shuō)早已是真實(shí)的歷史記錄(如:某罪犯的前科劣跡),而對(duì)乙活動(dòng)(該罪犯繼續(xù)作案)來(lái)說(shuō)可能正呈現(xiàn)出現(xiàn)行性(能成為乙活動(dòng)開(kāi)展的依據(jù),推動(dòng)乙活動(dòng)的進(jìn)行)。這其中存在著相當(dāng)復(fù)雜的轉(zhuǎn)化機(jī)制。從文件角度分析,這就是公安檔案在一定條件下轉(zhuǎn)化為公安文件,出現(xiàn)了文件(檔案)作逆向運(yùn)動(dòng)的“回流”現(xiàn)象。此時(shí),運(yùn)動(dòng)至第三階段的檔案,重新返回第二運(yùn)動(dòng)階段,發(fā)揮其執(zhí)行、推動(dòng)現(xiàn)實(shí)工作的現(xiàn)行作用。這種回流是公安檔案信息能超越一定的時(shí)空而得到運(yùn)用的必然結(jié)果。例如:刑事偵審、治安處罰、公安行政審批等活動(dòng)都要將存儲(chǔ)的檔案(前科材料、戶(hù)籍材料等)作為憑證（由公安檔案轉(zhuǎn)化成公安文件）,進(jìn)入以后的工作程序(發(fā)揮公安文件的現(xiàn)行作用),待活動(dòng)結(jié)束后歸檔保存。此時(shí),早已步入檔案階段的非現(xiàn)行公安文件(公安檔案)在利用時(shí),被“激活”、“挖掘”而表現(xiàn)出現(xiàn)行性,又以復(fù)制件的形式回歸到現(xiàn)行文件的行列,并生成新的檔案文件。
3、跳躍現(xiàn)象
通常情況下,文件在完成其內(nèi)容規(guī)定的任務(wù)或達(dá)到其為之而形成的目標(biāo)而發(fā)揮作用后,才能轉(zhuǎn)化為檔案,即一般文件的檔案階段始于第三(暫時(shí)保存)運(yùn)動(dòng)階段。但是,公安檔案卻并未遵循這一規(guī)律。一些公安文件(如重點(diǎn)人口材料、特種行業(yè)、公共場(chǎng)所管理材料、車(chē)輛材料、指紋材料等)在剛剛形成后就歸檔,然后才開(kāi)始進(jìn)入現(xiàn)行期,換言之,就是文件由第一階段,越過(guò)第二階段,直接跳入第三階段,把現(xiàn)行階段的起點(diǎn)作為檔案的起始點(diǎn)。這與科技文件超前歸檔轉(zhuǎn)化也是不同的。公安文件沒(méi)有經(jīng)歷傳遞、流通的現(xiàn)行過(guò)程。它的形成關(guān)鍵不是為了被用作控制和指揮的工具,并象一般文件那樣在現(xiàn)行領(lǐng)域中擁有眾多的接受者和使用者,具有普遍性的指導(dǎo)意義,而是公安機(jī)關(guān)自身進(jìn)行后繼的現(xiàn)行活動(dòng)時(shí),為了使活動(dòng)得以保持連續(xù)性、繼承性所不可缺少的依據(jù)和參考。
4、位移現(xiàn)象
與文書(shū)檔案、科技檔案所記述的是靜態(tài)的事、物截然不同,公安檔案內(nèi)容主要是公安機(jī)關(guān)特定的管理對(duì)象----人或組織,其制作過(guò)程是由公安機(jī)關(guān)獨(dú)立或與管理對(duì)象之間共同完成的,即檔案的形成者與使用者是同一的。由于這些管理對(duì)象始終在社會(huì)生活中動(dòng)態(tài)地發(fā)生變化,尤其是公安派出所檔案涉及的人員是不斷流動(dòng)的。其檔案也隨著人員的遷移、調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)遞,不斷的進(jìn)行著存放地點(diǎn)和管理方式的變更。這種現(xiàn)象在公安機(jī)關(guān)是十分普遍且經(jīng)常發(fā)生的。例如:工作對(duì)象由于居住地遷移,由甲地遷往乙地,原住地派出所應(yīng)隨時(shí)將他們的檔案(包括重點(diǎn)人口檔案、治安處罰檔案、戶(hù)口審批材料等)轉(zhuǎn)入新住地派出所,使他們所在新住地的派出所能夠及時(shí)對(duì)他們有所了解,便于針對(duì)性地采取監(jiān)管教育措施。從這一點(diǎn)上講,保存于派出所的公安檔案組成的機(jī)關(guān)全宗,其成份、結(jié)構(gòu)必然是不穩(wěn)定的,會(huì)隨著人員的變動(dòng)轉(zhuǎn)移存放地點(diǎn),劃入其它全宗進(jìn)行重新組合?？梢?jiàn),公安檔案始終處于頻繁流動(dòng)之中,只有在當(dāng)事人死亡,有永久保存價(jià)值的檔案移交檔案館之后,才能停止這種流動(dòng)。
5、增生現(xiàn)象
公安工作,其管理活動(dòng)呈現(xiàn)長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。這就決定公安檔案的形成積累是一個(gè)相對(duì)而持久的過(guò)程。一方面,公安機(jī)關(guān)的工作對(duì)象(無(wú)論是個(gè)人還是組織)都在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中繼續(xù)譜寫(xiě)著自己的歷史,記述他們表現(xiàn)情況的材料內(nèi)容必然是動(dòng)態(tài)的,其數(shù)量也是逐步遞增的；另一方面,公安機(jī)關(guān)對(duì)他們的認(rèn)識(shí)、了解和占有材料是日積月累、由小到多、由個(gè)別到全體、由表面到本質(zhì)逐步完成的。這兩個(gè)過(guò)程的完成需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。換言之,一份公安檔案建立以后,并不意味著文件材料歸檔的完成和收集工作的結(jié)束，而要隨著它所記錄的工作對(duì)象(包括個(gè)人和單位)各方面情況的變化連續(xù)不斷地增加、修訂新的內(nèi)容,以保證檔案與其內(nèi)容所反映的“實(shí)物”相一致,否則,既不便于基層管理工作,又會(huì)使檔案始終處于不完整、不準(zhǔn)確的狀態(tài)。但不能就此否認(rèn)其檔案屬性。如果因?yàn)楣芾韺?duì)象處于不斷“運(yùn)動(dòng)”之中,相應(yīng)的文件就是現(xiàn)行文件而不是相對(duì)地視為歷史文件,那就無(wú)所謂公安檔案。如果待到文件處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)(如管理對(duì)象消亡后)再被看作檔案的話,此時(shí),大部分檔案已失去了保存價(jià)值,也就沒(méi)有管理的必要了。
公安檔案獨(dú)特的形成規(guī)律和專(zhuān)業(yè)屬性,在很大程度上改變了公安文件(檔案)運(yùn)動(dòng)的“常態(tài)”,呈現(xiàn)出諸多的特異性。我們應(yīng)當(dāng)重視公安文件（檔案)運(yùn)動(dòng)的這些特殊現(xiàn)象,選擇適宜的歸檔時(shí)間和保管方式,有效地開(kāi)展檔案管理。
（牛角摘自《新上海檔案》 作者黃臻睿）
