20世紀80年代初，深圳就開始了城市建設檔案管理探索。1994年，深圳市政府頒布我國首部城市建設檔案政府規章《深圳經濟特區城市建設檔案管理規定》（以下簡稱原《規定》），開始依法管理城市建設檔案。同年，深圳市建設局和市規土局聯合下發通知，明確規定建設單位在工程開工前必須事先到城建檔案館查詢地下管線現狀資料，從而大大減少了因建設工程亂開挖引起的安全事故。其后，深圳市逐步建立起覆蓋全市，涵蓋房建、市政、地下管線和部分工業與民用建筑的較完備城市建設檔案管理體系。

　　2015年12月，深圳市政府頒布《深圳市城市建設檔案管理規定》（以下簡稱《規定》），原《規定》同時廢止。這是在深圳市檔案局、深圳市法制辦具體組織下，深圳市對城市建設檔案法規的一次重大修訂，將大大促進政社分開、政事分開的城市建設檔案管理體系的建設，是深圳市推動落實依法治市、依法治檔的重要舉措。《規定》取消了城建檔案管理機構原有的檔案專項驗收職能，規定建設單位對城建檔案的形成、驗收、移交及檔案的真實性、完整性負責，重新明確了建設單位、有關行政部門、城建檔案館在城市建設檔案管理方面的職責分工，為新時期深圳推動城市建設檔案法治化管理奠定了基礎。

　　一、修訂出臺《規定》的背景

　　（一）城市管理模式的變革要求對原《規定》進行修訂完善

　　原《規定》頒布20多年來，深圳已發展成為具有重要輻射帶動功能的全國性經濟中心城市，在城市建設方面進行了諸多探索，許多制度、模式都有所變革調整，深圳城建檔案管理環境發生了變化；同時深圳市城建檔案館于2004年從市住建局劃入市檔案局，在政府有關部門間形成了新的分工配合機制，迫切要求修訂有關法規規章，以進一步理順城市建設管理體制機制。

　　（二）依法治國和政府職能轉變大局要求加快推動改革

　　國務院作出“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革部署，以權力清單和責任清單規范政府行為，推動落實“法定職責必須為、法無授權不可為”原則。原《規定》有些條款已經不適應新形勢、新部署要求，如其中關于城建檔案管理機構負責組織建設工程檔案竣工驗收的規定，對建設單位工程檔案的形成介入過深，原《規定》對檔案違法行為也缺乏可操作的處罰規定，這些都不利于法治化的真正落實，急需加以修訂完善。

　　二、《規定》的主要內容

　　（一）明確了建設單位負責工程檔案形成、移交的主體責任

　　《規定》明確，建設單位是建設工程檔案管理的責任主體，負責組織建設工程檔案的收集、管理和工程檔案專項驗收。在建設項目啟動、建設過程中，建設單位要建立檔案管理體系，包括組織架構、責任隊伍，并制定工作計劃予以全程組織實施；建設單位應將勘察、設計、施工、監理、檢測等參建單位編制、收集、整理和移交建設工程檔案的要求納入合同管理，明確歸檔質量要求、時間限制、違約責任等，通過合同明確權利義務；城建檔案的真實性、準確性由建設單位和參建單位負責；建設單位應當及時收集、整理建設工程檔案；建設工程檔案中所涉及文件的內容和簽字蓋章應當符合國家有關技術標準和技術規范的要求。

　　《規定》還對建設單位組織工程檔案專項驗收作出具體要求：在建設工程竣工驗收前，建設單位應當組織參建單位對建設工程檔案進行專項驗收，作為項目竣工驗收的前置環節；檔案專項驗收要負責檢查并確保有關工程文件材料的真實性、準確性和完整性；完成專項驗收后，建設單位要將驗收結果報城建檔案管理機構進行備案。

　　上述規定取消了城建檔案管理機構的檔案專項驗收職能。按照原《規定》，城建檔案管理機構負責組織建設工程檔案的竣工驗收。這就造成市城建檔案管理機構要對全市所有建設單位的工程檔案的質量和真實性完整性負責，實際上卻負不起責任；而深圳市城建檔案館既負責驗收檔案、又負責接收檔案，反而使建設單位把檔案工作重心放在如何取得深圳市檔案館驗收過關上，弱化了建設單位的責任心，不利于全市建設單位強化責任心、提高自身檔案素質。《規定》改變了檔案局既當“裁判員”又當“運動員”的局面，使檔案行政管理部門、建設單位、檔案館之間職責分工趨于明晰，有利于從根本上理清全市城建檔案管理體系。

　　（二）重新界定了政府部門的監管職責

　　《規定》明確了有關行政部門在城建檔案管理方面的職責分工：市檔案行政管理部門作為城建檔案工作的行政主管部門，負責依法組織制定城建檔案管理制度和技術規范，監督指導全市城建檔案工作；市建設、水務、交通運輸部門應按建設工程的監督管理規定，加強對建設工程檔案的監督管理，督促建設工程各主體做好建設工程檔案的收集、整理、歸檔、保管和移交工作；市發展改革、規劃國土等部門在對建設工程項目進行稽查或者檢查時，應將建設工程檔案的形成質量（包括文件的原始性、記載內容的真實準確、簽署用章的完備有效等）納入稽查或者檢查范圍，確保建設工程檔案的完整、準確和有效利用。

　　同時，《規定》明確了建設檔案信息共享制度。市檔案行政管理部門負責建立全市統一的城建檔案業務系統，實現信息共享和綜合利用；市規劃國土、建設、水務、交通運輸等部門應當于每年3月底前向市檔案行政管理部門通報上一年度已辦理規劃許可、工程質量監督登記、規劃驗收合格和工程竣工驗收合格的建設工程信息；市檔案行政管理部門應當會同規劃國土、建設、水務、交通運輸等部門建立城建檔案監督管理和執法工作協調機制，定期通報情況，加強監督管理。

　　檔案的形成貫穿工程建設的整個過程。過去由于市檔案行政管理部門、其他有關部門之間職責分工不夠明晰，未能形成協作共治的局面。《規定》從各自工作職責、配合機制到信息互通機制都作了明確規定，使政府內部形成了有效的治理合力，為改善城建檔案治理創造了條件。

　　（三）進一步明確了全市城建檔案移交的歸屬流向

　　《規定》重新明確了市、區兩級城建檔案管理機構的職責分工，大力推動全市城建檔案向市城建檔案館集中。根據深圳城市建設實際情況并本著尊重歷史的原則，《規定》只保留了寶安區、龍崗區城建檔案管理機構接收、管理本區小型工業、民用建筑工程檔案的職能，其他區級城建檔案管理機構一律停止接收增量城建檔案。同時，《規定》還明確市、區城建檔案管理機構必須使用統一的城建檔案業務系統，區城建檔案管理機構應當于每年第一季度向市城建檔案管理機構報送上一年度所接收、管理的建設工程檔案電子目錄、建設工程竣工圖電子文件和未按期移交歸檔的建設工程名單。

　　這些條款從根本上改變了原來城建檔案過度分散在市城建檔案館和各區城建檔案室的做法，有利于城建檔案集中管理并建立統一的城建檔案管理系統，為全市提供更加完備高效的城建檔案利用服務。

　　（四）進一步細化了檔案違法行為的處罰標準

　　《規定》對建設單位、參建單位及其工作人員以及有關行政部門違法或失職行為分別設定了相應的法律責任，對檔案違法行為加大了行政處罰力度。《規定》對移交不真實不準確檔案、不按期移交檔案、不按規定處置檔案等行為明確了罰則。同時，對建設單位、參建單位及其工作人員辦理檔案專項驗收備案等新增義務也規定了相應的法律責任，使《規定》更具針對性、可操作性。《規定》還在法律規定的罰款幅度內，對單位和個人的裁量情節進行了分檔細化，分別設定了明確的罰款定額，最大限度壓縮自由裁量空間，以確保執法的公平、公正。

　　除按本《規定》處罰外，《規定》還明確，屬于建筑市場主體的，市檔案行政管理部門將把處罰信息通報市建設、水務、交通運輸部門，市建設、水務、交通運輸部門應當將相關處罰信息列入建筑市場主體誠信記錄，從而強化了誠信約束。

　　原《規定》主要采取收取城建檔案保證金辦法，以經濟手段約束建設單位履行檔案移交責任，而且對違法處罰的規定過于寬泛，在實踐中難以作為執行依據。根據財政部、國家計委（現國家發改委)聯合發出的通知取消城建檔案保證金制度后，原《規定》對移交單位的約束更加弱化。新《規定》細化罰則，進一步強化了法律權威，使《規定》更具可操作性，有利于檔案行政管理部門及其他有關部門實施事中事后監管，確保《規定》的落實。

　　（本文轉載自《中國檔案》 作者：深圳市檔案局何穎莎）